II SA/Po 187/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010r. Nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2009r. Nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W.Batorowicz /-/B.Drzazga /-/M.Kwiecińska Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną przez G. G. decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy. Organ II instancji wskazał na następujący stan faktyczny. Działania w sprawie zatrzymania prawa jazdy G. G. zostały podjęte przez organ I instancji na wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] 2009 r. Pierwsza decyzja z dnia [...] 2009 r. wydana w tej sprawie została uchylona przez Kolegium. Postępowanie dowodowe wykazało, że G. G. nieregularnie spłaca alimenty (dokonał wpłaty raz w 2007 r. i 2 razy w 2009 r.), a ponadto nie dopełnił nałożonego na niego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w D. obowiązku rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna lub osoba poszukująca pracy. Okoliczności te były powodem skierowania przeciwko niemu wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kk. Ośrodek Pomocy Społecznej w D. podtrzymał swój wniosek o zatrzymanie prawa jazdy wskazując, iż postawa dłużnika nie rokuje perspektyw na regularne płacenie alimentów, co może mieć bezpośredni wpływ na poziom życia osoby uprawnionej do alimentów. W odwołaniu G. G. zadeklarował, iż do końca roku 2009 spłaci wszelkie zadłużenie w MOPS w D., a wpłaty uiszczane na konto komornika sądowego przekazywane są do J., gdzie istnieje podobne zobowiązanie. Skarżący podał, iż zamierza prowadzić własną działalność i z tego powodu nie chce zarejestrować się w urzędzie pracy, a ponadto uważa, że sam potrafi zarobić na utrzymanie swojej rodziny i nikt nie powinien go zmuszać do podjęcia pracy z przypadku. W uzasadnieniu prawnym organ odwoławczy wskazał na treść art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7) i stwierdził, że spełniony został warunek do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, gdyż Ośrodek Pomocy Społecznej w D. złożył odpowiedni wniosek w tym przedmiocie. Ponadto organ odwoławczy wskazał na to, że wniosek o ściganie skarżącego, z powodu utrudniania przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, został skierowany w dniu 25 marca 2009 r. przez Ośrodek Pomocy Społecznej w D. do Prokuratury Rejonowej w Ś., a następnie przekazany do Prokuratury Rejonowej w J. Skarżący po dwóch wezwaniach: z dnia 16 lutego i 122 marca 2009 r. zgłosił się na wywiad alimentacyjny dopiero w dniu 16 kwietnia 2009 r. i złożył oświadczenie majątkowe. Ośrodek Pomocy Społecznej w D. podtrzymał wniosek o zatrzymanie prawa jazdy argumentując, że skarżący nie zrealizował zobowiązania z dnia [...] 2009 r. do zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, które nałożono na niego ze względu na brak stałej pracy. Organ odwoławczy zauważył, iż wprawdzie skarżący zadeklarował chęć uruchomienia własnej działalności gospodarczej, jednak do dnia wydania niniejszej decyzji nie powiadomił Kolegium o zarejestrowaniu tej działalności. Kolegium wskazało także na przepis art. 6 ust. 6 powołanej ustawy i wyjaśniło na jakich warunkach może nastąpić zwrot dłużnikowi alimentacyjnemu zatrzymanego prawa jazdy. G. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium. W skardze opisał sytuację osobistą i materialną. Powołując się na przeszkody prawne i organizacyjne wyjaśnił dlaczego nie udało się mu zarejestrować działalności w zakresie hodowli psów rasowych. Ponadto wskazał, iż za niepłacenie alimentów poniósł karę i po uprawomocnieniu się skazującego wyroku Sądu Rejonowego w J. zamierza spłacać regularnie zaległości alimentacyjne w wysokości od 350 do 400 zł i na dowód swojej prawdomówności dołączył pokwitowania komornicze. Z tych powodów skarżący wyraził zdziwienie, że może być ukarany dwa razy za to samo przewinienie, a tym bardziej że możliwe jest odebranie prawa jazdy, co pogrąża go w jeszcze większym zadłużeniu, gdyż trudno jest zarobić bez tych uprawnień. W jego przekonaniu takie działanie jest absurdalne, a Konstytucja RP nie jest przez Państwo respektowana. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wskazując na to, ze skarżący nie zarejestrował jeszcze działalności gospodarczej, podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłączne legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, który doprowadziła do wydania zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium w Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy wydaną na wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej w D. decyzję Starosty [...] o zatrzymaniu prawa jazdy, uznając iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że powołany w zaskarżonej decyzji przepis nie pozwalał organowi na dowolność (uznanie administracyjne). Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję należy podkreślić, iż w myśl wyrażonej w art. 6 kpa zasady legalizmu organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i od ich stosowanie nie mogą odstępować. W związku z powyższym należy wskazać, iż organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 5 powołanej ustawy. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem jest zobowiązany nie tylko uwzględniać przepisy ustaw, ale także przepisy Konstytucji RP, stosując ją bezpośrednio. W przypadku kiedy Sąd poweźmie przekonanie o niekonstytucyjności przepisu ustawy, który ma zastosowanie w sprawie, winien stosownie do art. 193 Konstytucji zwrócić się do z pytaniem prawnym w tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba w tym miejscu wspomnieć, że przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny nie są formalnie traktowane przepisy prawne (jednostki redakcyjne tekstu prawnego), ale wyinterpretowane z nich normy prawne. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy ta sama norma prawna zostanie zawarta w różnych przepisach. W przypadku zaś kiedy kwestia zgodności (w określony sposób) z Konstytucją danej normy prawnej była już rozstrzygana przez Trybunał Konstytucyjny - zachodzi podstawa umorzenia postępowania przed Trybunałem ze względu na przesłankę ne bis in idem, to jest zbędność orzekania (por. część II uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt P 22/02, OTK seria A z 2004/7/76 oraz LEX nr 121590; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, punkt III podpunkt 1.1. uzasadnienia, OTK seria A z 2008/5/83 oraz LEX nr 394607, wyżej wymienione orzecznictwo podano za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 662/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów tutejszy Sąd uznał, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. (sygn. akt P 46/07, ogłoszony w Dz.U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261, OTK-A 2009/8/126, LEX 533559). W przywołanym wyroku Trybunał uznał art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 z poźn. zm.) za niezgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprawdzie we wskazanym wyroku Trybunał orzekał formalnie o innym przepisie prawnym, niż miał zastosowanie w kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawie, tym niemniej - jak zauważył sam Trybunał (część III pkt 1.3 in fine uzasadnienia wyroku TK) - obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w art. 5 ust. 3 pk 3, ust. 5 i 6) zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o dłużnikach alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W powołanym orzeczeniu Trybunał wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się, bowiem pytanie czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, to jest skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też zapobieganie uchylaniu się od wskazanych prac zarobkowych. Ponadto zdaniem Trybunału kwestionowana regulacja narusza w zasadę sprawiedliwej procedury, bowiem brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał odniósł się również do naruszenia przez omawiany przepis wyrażonej w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji zasady proporcjonalności w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne. Zdaniem Trybunału zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile poza sporem pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (na przykład poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy realizacji podstawowego celu ocenianej regulacji. Ponadto Trybunał stwierdził, że kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania. Zdaniem tutejszego Sądu treść wyżej przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy o z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W konsekwencji przesądza to uznanie, że decyzje podlegające w niniejszej sprawie kontroli sądowej zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. A to dlatego, że zostały wydane na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Jak zaś stanowi art. 145a § 1 kpa, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, iż sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 kpa stanowi podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł nawet po wydaniu zaskarżonej decyzji (co nie miało miejsce w niniejsze sprawie). Podkreślić również należy, iż orzeczenie sądu stanowi realizację określonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212 oraz wyrok WSA w Opolu z 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 407/07, przywołane za wyżej opisanym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 662/09,). Argumenty skargi dotyczące zakazu podwójnego karania za ten sam czyn nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy w trybie administracyjnym w żadnej mierze nie zastępuje ani nie uzupełnia karnego wyroku skazującego za przestępstwo niealimentacji, jakkolwiek wystąpienie o zatrzymanie prawa jazdy jest powiązane z (uprzednim) złożeniem wniosku o ściganie dłużnika alimentacyjnego za czyn z art. 209 § 1 kk. Niezależnie od wyżej opisanych wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego co do celu, któremu służy omawiana instytucja, nie jest to narzędzie represji karnej za czyn zabroniony z art. 209 § 1 kk. Niemniej jednak Sąd dostrzega, iż zastosowanie takiego niekonstytucyjnego instrumentu oddziaływania na dłużnika alimentacyjnego w powiązaniu z wnioskiem o ściganie za czyn kryminalny (w okresie pobliskim prawomocnemu skazaniu za uchylanie się od obowiązku alimentacyjnego), mogło u skarżącego wywołać takie odczucie. Z kolei okoliczności osobiste i fatyczne dotyczące aktywności zawodowej skarżącego nie mogły prowadzić do zaprzeczania ustalonemu faktowi, że skarżący ani nie podjął pracy zarobkowej, względnie nie zarejestrował się w urzędzie pracy, ani też nie zarejestrował działalności gospodarczej. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny winien mieć na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu co do braku w niniejszej sprawie zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Pogląd ten należy wprost przełożyć na rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. W tym stanie rzecz Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. /-/ W.Batorowicz B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie podpisał sędzia /-/ W.Batorowicz