III SA/Kr 268/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer spr. WSA Barbara Pasternak Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi ,, A ‘’ Sp. z o.o z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2010 r. nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania s k a r g ę o d d a l a Zaskarżonym przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W. postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania A Sp. z o.o. od oświadczenia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] 2009r. Nr [...] o warunkach przyłączenia do dróg lądowych i możliwości połączenia z drogą publiczną inwestycji pod nazwą: "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] ul. A działka nr [...] obr. jw. w K. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 13.06.2008r. A Sp. z o.o. wniosła do Zarządu Komunalnego (obecnie Zarządu Infrastruktury i Transportu) wniosek o uzyskanie oświadczenia o przyłączeniu do dróg publicznych dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. Nr [...] i [...] obr. [...]", które w wyniku scalenia (decyzją Prezydenta Miasta z [...] 2008r. znak [...]) utworzyły działkę nr [...] pbr [...]. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pismem z dnia 07.04.2009r. znak [...] oświadczył skarżącej spółce, że brak jest możliwości przyłączenia do dróg lądowych oraz połączenia z drogą publiczną w/w inwestycji uznanej przez Zarząd za inwestycję niedrogową zlokalizowaną na obszarze określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego B – C jako MWU5. Wyjaśniając stanowisko, podał w pierwszej kolejności, że skarżąca odmówiła podpisania umowy gwarantującej spełnienie wymogów dotyczących prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru w/w inwestycji. Projekt takiej umowy przekazano spółce w dniu 02.03.2009r. a dotyczył realizacji drogi dojazdowej oznaczonej w MPZP B – C 5D/D (na odcinku od projektowanej ul. D– ul. E– do zjazdu na teren inwestycji). Umowa byłaby realizowana na podstawie zał. Nr 4 do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B, który przewiduje finansowanie infrastruktury technicznej przez wydatki z budżetu miasta, współfinansowanie środkami zewnętrznymi poprzez budżet miasta oraz poprzez udział inwestorów w finansowaniu w ramach porozumień o charakterze cywilnoprawnym lub w formie partnerstwa publiczno – prywatnego. Wobec tego, że inwestor – skarżąca odmówiła podpisania takiej umowy cywilnoprawnej a w budżecie miasta zapewnione są środki tylko na realizację drogi D, natomiast nie ma zarezerwowanych środków na realizację drogi D organ doszedł do wniosku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji skarżącej spółki i dlatego oświadczył skarżącej spółce, że brak jest możliwości przyłączenia do dróg lądowych oraz połączenia z drogą publiczną planowanej przez nią inwestycji. Pismem z dnia 24.07.2009r. A Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższego oświadczenia, zaznaczając, że wobec braku w treści oświadczenia jakiegokolwiek pouczenia o terminie i sposobie wnoszenia środków odwoławczych – przyjęła, że termin na odwołanie jest terminem otwartym. Zarzuciła w odwołaniu, iż niezasadnie organ przyjął, że budowa drogi publicznej D spowodowana jest inwestycją niedrogową, podczas gdy obowiązek budowy tej drogi wynika z zapisów Uchwały Nr [...] Rady Miasta z [...] 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B – C i wejścia tego planu w życie. Budowa drogi D należy do zadań własnych gminy co oznacza, że koszt jej wybudowania obciąża Gminę. Pomimo to skarżąca wyraziła gotowość współfinansowania kosztów tej inwestycji ale organ zażądał pismem z dnia 20.08.2008r. poszerzenia zakresu koncepcji o przebudowę dalszego odcinka drogi, który nie przylega do inwestycji strony (odcinka istniejącej ulicy A do połączenia z projektowaną droga dojazdową do F, realizowaną przez Zarząd Dróg i Transportu w ramach zadania inwestycyjnego pn. Budowa ul. E). Z kolei propozycja organu zawarcia umowy w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych, która w założeniu miałaby zapewnić realizację brakującego układu drogowego dla skarżącej spółki była również nie do przyjęcia z uwagi na to, że budowa drogi publicznej D nie jest spowodowana inwestycja niedrogową i jej budowa to obowiązek Gminy. Projekt umowy z dnia 02.03.2009r. nie przewidywał wbrew twierdzeniom organu współfinansowania drogi D przez organ i stronę ale zakładał, że skarżąca wykona całkowicie na własny koszt budowę drogi publicznej. Motywy te legły u podstaw odmowy przez skarżącą podpisania umowy. Skarżąca zarzuciła też organowi opieszałość w załatwieniu sprawy, przez to naruszenie art. 35 i 36 Kpa a także załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli , który ujawnił się w tym, że wobec braku uzyskania oświadczenia o warunkach przyłączenia do dróg lądowych i możliwości połączenia działki z drogą publiczną nie będzie możliwym prawidłowa obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając powołane na wstępie postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 07.04.2009r. znak [...], które stanowi na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) cześć składową projektu budowlanego nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 1 Kpa. Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115) nie przewiduje też wydania decyzji o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Oświadczenie należy zatem traktować jako czynność materialno – techniczną. Nie kształtuje sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu , dotyczy jedynie konkretnego przedmiotu. Nie jest zatem dopuszczalne odwołanie od tego rodzaju czynności materialno – technicznej. Postanowienie powyższe stało się przedmiotem skargi A Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zawarto wniosek o uchylenie postanowienia z uwagi na naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 15 i 104 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że wydanie oświadczenia jest wyłącznie czynnością materialno – techniczną a nie załatwieniem sprawy poprzez wydanie decyzji, wobec czego nie znajdzie do niego zastosowania zasada dwuinstancyjności postępowania. W ocenie skarżącej spółki stanowisko organu prowadzi do sytuacji tego rodzaju, że wydanie oświadczenia o możliwości przyłączenia do dróg lądowych lub o braku możliwości przyłączenia do dróg lądowych pozostawałoby poza jakąkolwiek kontrolą. Tymczasem oświadczenie wydawane jest w ramach postępowania administracyjnego (w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę), w którym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania oraz zasada załatwiania spraw poprzez wydawanie decyzji. Nie znajduje w ogóle zastosowania w sprawie ustawa o drogach publicznych, gdyż kwestia oświadczenia o warunkach połączenia działki została kompleksowo uregulowana w ustawie Prawo budowlane. Wydanie oświadczenia o braku możliwości połączenia działki z drogą publiczną w sposób oczywisty kształtuje sytuację prawną indywidualnie określonego podmiotu, pozbawiając ją możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca ponosi straty materialne z powodu braku możliwości rozpoczęcia budowy. Kolejnymi zarzutami skargi było naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 134 w zw. z art. 35,36 Kpa poprzez nieodniesienie się przez SKO do zasadności wydanego przez ZIKIT oświadczenia. W ten sposób nie wyjaśniono w ogóle stanu faktycznego sprawy. Naruszenie art. 134 i 35 i 36 Kpa przełożyło się na brak merytorycznego rozpoznania odwołania pomimo zgłoszenia przez stronę zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie i nieinformowania skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc za zacytowanym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 04.06.2007r. sygn. akt VII SA/Wa 563/07, że oświadczenie organu o możliwości połączenia działki z drogą publiczną nie są stanowiskami organu wymaganymi przez przepisy szczególne ale ustosunkowaniem się organu do przedstawionych mu potrzeb inwestycji. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że organ działa w trybie procedury administracyjnej i powinien wydać decyzję, od której przysługuje środek zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.\ Kierując się powyższymi kryteriami wskazać należy, że skarga A Sp. z o.o. nie podlega uwzględnieniu. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 stycznia 2010r. znak [...] zapadło w zgodzie z prawem. Art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi w ten sposób, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia dowołania a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania natury przedmiotowej. Brak bowiem w sprawie, która była przedmiotem uzgodnień miedzy skarżącą A Sp. z o.o a Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu na tle dostępu planowanej przez A Sp. z o.o inwestycji do drogi publicznej przedmiotu zaskarżenia w sensie prawnym. Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko organu, że oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 07.04.2009r. zawarte w piśmie znak [...] o braku możliwości przyłączenia do dróg lądowych inwestycji pod nazwą Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. A w K." nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa, od której na podstawie art. 127 § 1 kpa przysługuje odwołanie. Uzasadnienia tego stanowiska należy szukać w przepisach ustawy Prawo budowlane, która w art. 34 określa składniki projektu budowlanego, który składany jest do właściwego organu w sprawach wydawania pozwoleń na budowę i stanowi jeden z elementów niezbędnych do wydania takiego pozwolenia na budowę (art. 33 tej ustawy). Art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b w/w ustawy określa, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Wynika z tego przepisu, że tylko i wyłącznie pozytywna wypowiedź zarządcy w kwestii połączenia daje możliwość wydania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie oświadczenie o przyłączeniu działki do dróg lądowych i możliwości połączenia z drogą publiczną zawiera negatywne stanowisko, które w istocie zamyka drogę skarżącej do złożenia kompletnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych przy ul. A w K., niemniej jednak nie zmienia to charakteru oświadczenia, który bez względu na to czy jest pozytywne dla strony czy negatywne należy jednakowo ocenić z punktu widzenia prawnego. Oświadczenie nie jest ujętym w ramy decyzji czyli aktu administracyjnoprawnego (władczej formy działania administracji) stanowiskiem organu. Jest jedynie ustosunkowaniem się organu do zaistniałego stanu faktycznego, który powstaje poza samym postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tego względu nie można upatrywać w przedmiotowym oświadczeniu konkretyzacji sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu. O konkretyzacji można mówić gdy dany akt administracyjny stwarza dla strony pewne uprawnienie czy określa jej obowiązek w sferze prawnej. Nie można uznać, że zaskarżone oświadczenie (jego negatywna wymowa) ma wpływ na sytuację prawną skarżącej. Kwestia pozwolenia na budowę dla skarżącej nie była jeszcze przedmiotem rozważań organu administracyjnego. To, że ZIKIT oświadczył o braku możliwości przyłączenia do dróg lądowych oraz połączenia z drogą publiczną inwestycji skarżącej ma owszem wpływ, ale na sytuację faktyczną strony. Nie posiada kompletu dokumentów wymaganych dla projektu budowlanego. Podnoszone przez nią kwestie finansowe również należą do sfery faktycznej jako do skutków zaskarżonego oświadczenia. Zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie jednej z naczelnej zasad postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności postępowania nie znajduje uzasadnienia w sprawie, gdyż dwuinstancyjność, w tym prawo do zaskarżenia należy odnieść jedynie do aktów prawa administracyjnego będących prawną formą administracji publicznej tj. jednostronnych, władczych oświadczeń woli organu administracji publicznej rozstrzygających w sposób wiążący o sytuacji indywidualnie określonego podmiotu prawa w konkretnej sprawie, wydane przez ten organ w toku postępowania administracyjnego i na podstawie przepisów proceduralnych praw administracyjnego. Jak wyjaśniono wyżej, oświadczeniu ZIKIT- u nie można przypisać tych cech. Skarga wobec tego zostaje oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.