II OSK 153/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 373/10 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 373/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Łasku z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie wymeldowania skarżącej z synem D. z pobytu stałego w L. w lokalu przy ul. [...]. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 19 października 2006 r. T. J. zwrócił się o wymeldowanie A. J. i syna D. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w L. Wskazał, że A. J. wyprowadziła się wraz z synem w styczniu 2000 r. zabierając swoje rzeczy osobiste i od tego czasu zamieszkuje u rodziców. T. J. podniósł, że lokal stanowi jego własność, bowiem nabył go aktem notarialnym z dnia 4 lutego 1997 r., a Sąd Okręgowy rozwiązując jego związek małżeński nie orzekł o sposobie korzystania z mieszkania (wyrok z dnia [...] maja 2005 r. sygn. akt [...]). Organ I instancji ustalił, że A. J. i syn D. nie przybywają w lokalu położonym przy ul. [...] od stycznia 2000 r. Fakt opuszczenia przez A. J. został potwierdzony w toku wysłuchania stron i świadków. Burmistrz Łasku przeprowadził rozprawę administracyjną podczas, której wnioskodawca oświadczył, że skarżąca wraz z synem D. opuściła mieszkanie w styczniu 2000 r. zabierając rzeczy osobiste. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Burmistrz w Łasku orzekł o wymeldowaniu A. J. wraz z synem z pobytu stałego w lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Rozpoznając skargę A. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 504/07 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z uwagi na fakt rozpoznania odwołania niepodpisanego przez wnoszącą A. J. Rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2007 r. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Burmistrz Łasku ponownie orzekł o wymeldowaniu A. J. wraz z synem z pobytu stałego w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. J. opuściła miejsce pobytu stałego i opuszczenie to należy uznać za dobrowolne. Jednocześnie Burmistrz podkreślił, że A. J. złożyła do sądu powszechnego pozew o przywrócenie naruszonego posiadania przeciwko T. J., co stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Po uzyskaniu informacji o prawomocnym wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. oddalającym powództwo, Burmistrz podjął zawieszone postępowanie i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie wymeldowania. W odwołaniu A. J. podniosła, że nie miała zamiaru opuszczenia mieszkania na stałe, bowiem wyprowadzając się zabrała jedynie podręczne rzeczy osobiste, należące głównie do dziecka. Podkreśliła, iż jej zamieszkiwanie u matki ma charakter wyłącznie czasowy. W jej ocenie powodem, który zmusił ją do opuszczenia lokalu było rażąco naganne postępowanie małżonka, który uniemożliwiał zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu. Wskazała, iż w wyroku rozwodowym Sąd nie orzekł o prawie korzystania przez nią z lokalu przy ul. [...], ponieważ nie miał takiego obowiązku z uwagi na fakt, że w czasie kiedy trwało postępowania skarżąca nie mieszkała w spornym lokalu. W ocenie wnoszącej odwołanie, wyrok rozwodowy nie pozbawił jej prawa do mieszkania, ponieważ nie jest to wyrok zasądzający. A. J. podkreśliła, iż przyczyny, które skłoniły ją do opuszczenia lokalu mają charakter przemijających, a organ nie wziął pod uwagę, że opuszczenie przez nią lokalu nie było dobrowolne i trwałe. Tymczasem, wyprowadzenie się skarżącej z mieszkania miało charakter impulsywny i niezbyt przemyślany, nadto często podejmowane były próby powrotu do miejsca zameldowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza Łasku z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i podniósł, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana wnikliwie, a okoliczności istotne dla sprawy zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący i zupełny. Zdaniem Wojewody, organ I instancji dokonał również prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Wskazał iż zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podkreślono, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego winna być rozumiana jako rezygnacja z posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu oraz dobrowolne wyprowadzenie się. Oznacza to, że opuszczenie lokalu ma miejsce wówczas, gdy osoba zainteresowana dobrowolnie rezygnuje z zamieszkiwania w lokalu, definitywnie zrywa w nim wszelkie więzi. W ocenie organu II instancji, nie powinno budzić wątpliwości, iż wyżej wymienione przesłanki zostały wobec A. J. spełnione. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego skarżąca opuściła miejsce stałego zameldowania i swoje życie osobiste skoncentrowała w innym lokalu. Organ administracji wyjaśnił jednocześnie, że A. J. skorzystała z powództwa posesoryjnego, o którym mowa w art. 344 § 1 k.c., lecz wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. jej powództwo zostało oddalone. Organ zaznaczył, że o trwałości opuszczenia lokalu można wnioskować na podstawie znacznego upływu czasu, bowiem skarżąca wyprowadziła się 10 lat temu. Zdaniem Wojewody także wystąpienie o przydział mieszkania do urzędu gminy można ocenić jako rezygnację z miejsca dotychczasowego pobytu. W skardze z dnia 12 maja 2010 r. A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podniosła argumenty wskazane w odwołaniu. Zaznaczyła, że przyczyny, które skłoniły ją do opuszczenia lokalu mają charakter przemijających przeszkód. W jej ocenie potwierdza to fakt, że wraz ze zmianą zamków były małżonek wynajmuje przedmiotowy lokal osobom trzecim i pobiera od nich czynsz, co powoduje, iż skarżąca nie ma obecnie żadnego dostępu do mieszkania. Zaznaczyła, iż składała doniesienia na Policję i do Prokuratury, ale jej interwencje nie odniosły rezultatu. Podkreśliła, iż organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że skarżąca wraz z synem legitymuje się zameldowaniem na pobyt czasowy, który znosi obowiązek wymeldowania się z miejsca dotychczasowego pobytu stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem orzekł, że skarga A. J. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993). W myśl tego przepisu, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z brzmienia tego przepisu, wynika, iż jedyną przesłanką decydującą o pozytywnym rozpatrzeniu przez organ wniosku o wymeldowanie osoby z pobytu stałego jest fakt opuszczenie przez tę osobę miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym lokalu. Wymaganą prawem przesłankę wymeldowania stanowi zatem ustanie pobytu w lokalu – nieprzebywanie w lokalu. Sąd ustalił, iż A. J. wraz z synem D. opuściła miejsce stałego pobytu w lokalu nr [...] w L. Skarżąca sama przyznała zarówno w odwołaniu jak i w skardze, że nie mieszka we wskazanym lokalu od roku 2000. Z zeznań świadków I. D. i W. J. z dnia 11 grudnia 2006r. wynika także, iż wyprowadzając się z miejsca zameldowania skarżąca zabrała swoje rzeczy osobiste i meble. Sąd I instancji podzielił pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu omawianego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Chodzi o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Sąd uznał, iż fakt dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca zameldowania przez A. J. nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu, za dobrowolnością i trwałością opuszczenia przez nią dotychczasowego miejsca stałego zameldowania przemawia fakt skoncentrowania swojego życia w innym miejscu – u rodziców skarżącej oraz długość okresu, jaki upłynął od opuszczenia miejsca pobytu stałego. Również złożenie przez skarżącą w 2007 r. wniosku do Urzędu Miasta i Gminy Łask o przydział mieszkania świadczy o rezygnację z dotychczasowego miejsca zameldowania. Złożenie w sądzie powszechnym pozwu o przywrócenie naruszonego posiadania, w sytuacji wydania prawomocnego wyroku oddalającego powództwo nie ma znaczenia dla oceny dobrowolności opuszczenia przez skarżącą miejsca pobytu stałego w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych w postaci: powództwa cywilnego o przywrócenie naruszonego posiadania albo o eksmisję, umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Sąd wskazał, iż skarżąca podejmowała próby powrotu do miejsca zameldowania jak również wniosła powództwo o naruszenie posiadania dopiero po kilku latach od opuszczenia miejsca pobytu, tj. po otrzymaniu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu o wymeldowanie. Powyższe działania zostały podjęte przez skarżącą najwyraźniej na potrzeby postępowania administracyjnego dotyczącego jej wymeldowania z miejsca pobytu stałego. Sąd ustalił, iż w rodzinie państwa J. istniał konflikt, który ostatecznie doprowadził do rozwodu i spowodował, iż skarżąca zdecydowała się na opuszczenie miejsca zamieszkania, jednak takie postępowanie, w sytuacji niepodjęcia skutecznych środków prawnych zmierzających do powrotu do miejsca zameldowania, powoduje, że opuszczenie przez A. J. miejsca stałego zameldowania nosi cechy dobrowolności w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd podkreślił, że ewidencja ludności ma jedynie charakter rejestracyjny. Jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu – faktycznego miejsca pobytu osoby. Miejsce pobytu stałego jest to miejsce, gdzie skoncentrowane są interesy życiowe danej osoby, przebywa ona tam w sensie fizycznym, realizuje w nim swoje potrzeby życiowe, posiada tam przedmioty, rzeczy osobiste potrzebne do codziennej egzystencji. Opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, określona w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania mieszkania będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Utrzymywanie zaś miejsca zameldowania skarżącej w ewidencji ludności, niezgodnego z miejscem faktycznego i długoletniego jego pobytu, stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności, podważając ustawowy cel tej ewidencji, dlatego wymeldowanie służy doprowadzeniu stanu ewidencyjnego do nakazanej przez ustawodawcę zgodności ze stanem faktycznym. Dało to podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. J. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 Ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, polegające na przyjęciu przez Sąd, iż dyspozycja tego artykułu, zakładająca opuszczenie miejsca stałego pobytu rozumianego w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych jako mające charakter trwały i dobrowolny ma zastosowanie w przedmiotowym przypadku. Stwierdzenie cechy dobrowolności w opuszczeniu spornego lokalu stoi w sprzeczności z działaniami faktycznymi skarżącej, której zamiarem nie było opuszczenie lokalu a została do tego zmuszona zaistniałymi okolicznościami. Wskazując na powyższą podstawę wniosła o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; b) przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Podniosła, że przy ocenie jej postępowania związanego z opuszczeniem lokalu nie może być absolutnie mowy o dobrowolności , była to konieczność doraźnej ucieczki w sytuacji zachowania się współmałżonka. Powrót do lokalu był następnie skutecznie blokowany przez b. męża skarżącej, który wynajmował lokal. Ponieważ powołany art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi główną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, gdy opuszczenie jest trwałe i dobrowolne z wyżej podanych powodów przyjęcie w tym stanie faktycznym dobrowolności wyprowadzenia się skarżącej jest ewidentnym naruszeniem prawa materialnego, mającym oczywisty wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z innych powodów niż podnosi skarżąca. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W punkcie 4 wymienionego przepisu została wskazana przesłanka nieważnościowa polegająca na rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji z udziałem sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W przedmiotowej sprawie była już raz dokonana kontrola sądowa wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. W jej wyniku zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 27 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 504/07 stwierdzający nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2007 r. W wydaniu tego wyroku uczestniczył sędzia J. N. Wymieniony sędzia uczestniczył również w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 373/10 kontrolującego decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na skutek rozpoznania sprawy po wyroku WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2007 r. Zatem w sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w myśl art. 185 § 1 p.p.s.a. Naruszenie powyższych przepisów postępowania powoduje pozostawienie podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.