II SA/Kr 291/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mirosław Bator Ewa Rynczak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K.J. i W.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 04 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki postanowieniem z [...] maja 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zobowiązał W.J. inwestora rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego, usytuowanego na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej sposobu wykonania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego obiektu i jego zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zgodnie z art. 12 ust. 7 ww. ustawy Prawo budowlane, zawierającej: - inwentaryzację architektoniczne- budowlaną wykonanych robót wraz z orzeczeniem o stanie technicznym obiektu oraz z obliczeniami statycznymi, a także projektem budowlanym, który winien uwzględnić wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, - inwentaryzację geodezyjną powykonawczą rozbudowy budynku z uwzględnieniem zagospodarowania działki nr 1 , sporządzoną na aktualnej mapie, obejmującą określenie odległości od granic działki. Termin wykonania powyższego obowiązku ustalono do 31 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie realizacji rozbudowy istniejącego budynku zostało wszczęte na wniosek F.J. z 19.08.1998 r. Powyższa inwestycja prowadzona była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].12.1987 r. znak:[...], udzielonej W.J. , obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego na działce nr 1 oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. W trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji, w wyniku czego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych decyzją z [...].08.1993 r., znak: [...] , w której określone zostały warunki, jakie inwestor powinien spełnić, aby budowa mogła być kontynuowana. Po przedłożeniu przez inwestora żądanych dokumentów organ l instancji decyzją z [...].10.1994 r. znak: [...] , wydaną w trybie art. 36 ust. 2 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na wznowienie robót przy rozbudowie obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po jego wybudowaniu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z [...].11.1994 r. znak: [...]. Następnie organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w latach 2000-2001 wydały kilka postanowień w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i zobowiązania do przedłożenia stosownej dokumentacji. W dniu 7.11.2001 r. PINB wydał postanowienie (znak: [...] ) wstrzymujące, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy prawo budowlane, roboty budowlane realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [...].10.2002 r. znak: [...] . W dniu [...].11.2001 r., organ wydał decyzję (znak: [...] ), utrzymaną w mocy decyzją WINB z [...].10.2002 r., znak: [...] , nakazującą Inwestorowi zaniechanie dalszych robót przy rozbudowie przedmiotowego budynku. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5.07.2006, sygn. akt II SA/Kr 3211/02 uchylono postanowienie WINB z [...].10.2002 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, że "niezbędnym było zgromadzenie nie tylko dowodów w postaci pierwotnego projektu rozbudowy i decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, ale także aneksu opracowanego do projektu rozbudowy a dołączonego do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i inwentaryzacji powykonawczej, opracowania obrazującego całość zrealizowanych dotychczas robót budowlanych po ich wznowieniu. Dopiero porównanie ze sobą tych wszystkich opracowań we wzajemnej łączności z innymi dowodami w sprawie, w tym z dowodami z oględzin, pozwoliłyby organowi na ustalenie, czy i jakich odstępstw inwestor dopuścił się przy realizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego po ich wznowieniu". Równocześnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5.07. 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3089/02 uchylono decyzję WINB z [...].10.2002 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu tego wyroku podano: "Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego orzeka na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego o zaniechaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Ratio legis przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego polega właśnie na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budową oraz w przepisach prawa. W opinii organu l instancji, wypełniając zalecenia ww. wyroku WSA w Krakowie, zobowiązany był on do wydania skarżonego postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia, na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, wymaganych dokumentów. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W.J. . Podał, że odmawia przedłożenia żądanych dokumentów, które narażają go na dodatkowe koszty. Zarzucił, że organ l instancji fałszuje dokumentację dołączając do akt sprawy kserokopię aneksu i inne dokumenty które wcześniej nie znajdowały się w posiadaniu organu. Brakuje natomiast innych dokumentów które winny się w nich znajdować. Zakwestionował bezstronność w postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki. Odwołał się do decyzji z [...] października 1994 r., gdzie wyraźnie stwierdzono, że przedłożony aneks został sporządzony zgodnie z przepisami. Nadto wskazał również na nieprawidłowości w ustaleniu stron postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. znak: [...] ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 123 i art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Podał, że art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane stanowiący podstawę prawną niniejszego postępowania ma charakter wyjątkowy, stosowany kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć istniejących wątpliwości. W niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego nałożenie przedmiotowego obowiązku na inwestora jest niezbędne pomimo dużej uciążliwości tego środka. Poza zobowiązaniem wynikającym z wyroku WSA w Krakowie, istnieją również wątpliwości co do poprawności prowadzonych robót oraz aktualnego stanu technicznego obiektu. Roboty przy przedmiotowej rozbudowie i nadbudowie prowadzone były przez 6 lat (w latach 1993 - 1999) bez obowiązującego projektu budowlanego, jedynie w oparciu o "notatki z aneksu". Nie jest przy tym istotne, z czyjej winy inwestor tego projektu został pozbawiony. Nadto fachowość prowadzonych robót winna zostać skontrolowana także ze względu na fakt uchylania się ówczesnego kierownika budowy od uczestnictwa w niniejszym postępowaniu. Złożenie rezygnacji z pełnienia przedmiotowej funkcji zaraz po otrzymaniu wezwania do złożenia dowodu posiadanych uprawnień oraz uzupełniających zeznań może wskazywać na chęć uniknięcia odpowiedzialności za ewentualne błędy popełnione podczas prowadzenia inwestycji. Kolejną sprawą jest fakt nie prowadzenia robót przy przedmiotowej inwestycji od 10 lat. Konieczne w takiej sytuacji jest sprawdzenie aktualnego stanu technicznego inwestycji pod kątem możliwości jej dokończenia. Sprawdzenia wymaga także kwestia zgodności z istniejącym aneksem do projektu połączeń między kondygnacjami (otwór w ścianie i pochylnia), których nieprawidłowość zarzuca F.J. . Organ podkreślił przy tym, iż jeśli takie właśnie elementy architektoniczne znajdowały się w zatwierdzonym decyzją odpowiedniego organu nadzoru budowlanego aneksie do projektu budowlanego, to takie elementy należy wykonać. Jeśli elementy te sprzeczne są z obowiązującym prawem, to rozważyć można nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji zatwierdzającej aneks, natomiast nie jest możliwe zmienianie zatwierdzonych rozwiązań technicznych w niniejszym postępowaniu. Jeśli jednak elementy te sprzeczne są z zatwierdzonym aneksem, to konieczne będzie nakazanie doprowadzenia robót do stanu zgodnego z tym aneksem. Wskazał, że zaniechanie nałożenia obowiązku na obecnym etapie postępowania mogłoby skutkować jeszcze większymi obciążeniami inwestora w przyszłości, gdyby okazało się dopiero po zakończeniu robót, że zostały one zrealizowane w sposób niezgodny z prawem. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w zażaleniu wskazał, iż w większości będą one przedmiotem dalszego postępowania w sprawie i powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji kończącej postępowanie główne. Niniejsze postępowanie (toczące się na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego) ma charakter wpadkowy i dotyczy jedynie kwestii zobowiązania inwestora do sporządzenia stosownych dokumentów. Nie może się więc w niniejszym postanowieniu organ odwoławczy odnieść do kwestii aneksu do projektu oraz poprawności prowadzenia postępowania głównego. Nadto wskazał, że za stronę postępowania wpadkowego, toczącego się w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy zasadniczo jedynie W.J. , ewentualnie w wyjątkowych przypadkach inne osoby, które uzasadniłyby należycie swój interes prawny. Do pozostałych stron postępowania ww. postanowienie można było skierować jedynie "do wiadomości". Na marginesie zaznaczył, iż prawdopodobnie rację ma skarżący, iż błędnie uznano za strony postępowania (głównego) U. i H.K. skoro jak wynika z akt sprawy (k. [...] nie są oni już właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Nadto wskazał, że skoro zgodnie z treścią art. 143 kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, to tym samym przy ustaleniu, że skarżone postanowienie jest prawidłowe, nie zachodziła konieczność zmiany wyznaczonego przez PINB terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli K. i W.J. . Ponownie wskazali na nieprawidłowości w toczącym się postępowaniu w postaci braków w dokumentacji która winna znajdować się w aktach administracyjnych. Dokumenty z lat 1987-2000 w ich ocenie zostały zniszczone przez urzędników państwowych i gminnych. Wskazali, że w postępowaniu biorą udział osoby którym nie przysługuje status strony w postępowaniu z racji zmian własnościowych działek graniczących z inwestycją. Prace kontynuowane były na podstawie decyzji z [...] listopada 1994 r. Zmiany w projekcie zostały uwzględnione w zaakceptowanym przez organy obydwu instancji aneksie z 1994 r., który w liczbie 3 egzemplarzy skarżący dostarczył organowi. Natomiast aneks na który powołał się organ II instancji jest fałszywy. Odnosząc się do wywodów organu odwoławczego w przedmiocie stron postępowania wpadkowego toczącego się na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane skarżący podnieśli, że "skoro nikt nie uzasadnił swojego interesu prawnego to znaczy, że nie istnieje strona przeciwna, a tym samym nie istnieje sprawa". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady postępowania skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] ), jak też postanowienie organu l instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] naruszają przepis prawa materialnego art. 81 "c" ust.2 i ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane , co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 106 poz. 1126), stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Konsekwencją niedostarczenia w wyznaczonym terminie przez stronę ocen lub ekspertyz określonych w ostatecznym postanowieniu jest uprawnienie do zlecenia' przez organ wykonania tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81 c ust. 4). Postanowienie takie wydawane jest w incydentalnym postępowaniu, stanowiącym część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Postanowienie wydawane w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy. Prawo budowlane ma zatem charakter dowodowy, ponieważ ma ono na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we właściwym postępowaniu administracyjnym, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z racji tego, że art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wprowadza uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego określonych obowiązków, związanych z obciążeniem finansowym (vide: zdanie ostatnie przepisu), nie może być interpretowany rozszerzające. Organy administracji obu instancji w uzasadnieniu swoich stanowisk uznały, że nałożenie na inwestorów żądanych dokumentów jest niezbędne ponieważ roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego prowadzone były przez 6 lat od 1993 do1999r. bez projektu budowlanego, ponadto przez 10 lat inwestycja nie była w ogóle realizowana i obecnie konieczne jest sprawdzenie jaki jest aktualny stan techniczny przedmiotowej inwestycji pod kątem jej dokończenia oraz że wyjaśnienia wymaga również kwestia połączeń między kondygnacjami obiektu budowlanego. Te okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do żądania przez organ od inwestorów przedłożenia dokumentów tj. cyt. "oceny technicznej dotyczącej sposobu wykonania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego obiektu i jego zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zgodnie z art. 12 ust. 7 ww. ustawy Prawo budowlane, zawierającej: - inwentaryzację architektoniczne- budowlaną wykonanych robót wraz z orzeczeniem o stanie technicznym obiektu oraz z obliczeniami statycznymi, a także projektem budowlanym, który winien uwzględnić wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, - inwentaryzację geodezyjną powykonawczą rozbudowy budynku z uwzględnieniem zagospodarowania działki nr 1 , sporządzoną na aktualnej mapie, obejmującą określenie odległości od granic działki. W ocenie Sądu żądanie takich dokumentów nie znajduje podstaw prawnych w świetle cyt. wyżej przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wykracza poza jego zakres. Organ tak naprawdę żąda przedłożenia przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz inwentaryzacji powykonawczej rozbudowy obiektu budowlanego, co jest niezgodne z przesłankami określonymi w tym przepisie, gdyż żądane inwentaryzacje nie są ani oceną techniczną, czy też ekspertyzą dotycząca wykonanych robót budowlanych. Na marginesie należy również podkreślić, że organ żądając dokumentów, o których mowa w art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane, ma obowiązek przedstawić dowody które wskazywałyby na uzasadnione wątpliwości organu co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy też stanu technicznego obiektu budowlanego. Organy obu instancji na tę okoliczność nie przedstawiły żadnych dowodów. Organy także nie wyjaśniły dlaczego przyjęły taki a nie inny krąg stron postępowania. W tym zakresie zarzut skarżących jest uzasadniony, biorąc pod uwagę przepis art. 81 c ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, stanowiący o tym kto jest uczestnikiem takiego postępowania. Prawidłowe określenie kręgu stron postępowania stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego dotyczącą zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu, o których mowa w przepisie art. 10 k.p.a. i tym samym ochrony ich praw. Mając powyższe na uwadze organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego art. 81 c ust. 2 i ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane , co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ bezpośrednio zdeterminowało wydanie zaskarżonego postanowienia a także naruszyły też przepis postępowania - art. 10 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002, Nr 153, poz 1270 ze zm.) w myśl którego Sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.