II SA/Wa 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Anna Mierzejewska Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za okres 2006-2008 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił w całości decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] , odmawiającą przyznania M. O. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres od 2006 r. do 2008 r. i umorzył postępowanie I instancji. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] odmówił przyznania M. O. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za okres 2006 do 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przypomniał stan sprawy wskazując, że decyzją Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. przyznano M. O. z dniem 1 stycznia 2000 r. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Następnie organ podał, że M. O. zwolniona została ze służby w Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. i z tą datą utraciła prawo do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, przysługującego policjantom. Wynika to bowiem z faktu, że świadczenie to nie przysługuje byłym policjantom. Pismem z dnia 31 grudnia 2008 r., a następnie 2 stycznia 2009 r. M. O. wystąpiła o wypłatę jej równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ponawiając to żądanie pismami z dnia 6 lutego 2009 r. oraz 11 maja 2009 r. Odpowiedzią na te wnioski były pisma organu z dnia 1 stycznia 2006 r., 30 kwietnia 2009 r. oraz 3 czerwca 2009 r. Na skutek złożonego przez M. O. zażalenia na bezczynność organu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wyznaczył organowi termin załatwienia sprawy do dnia 20 sierpnia 2009 r. W następstwie tego Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] , odmówił M. O. przyznania jej równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za okres od 2006 r. do 2008 r. Uzasadniając decyzję organ I instancji powołał się na przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) i poddał w wątpliwość swoją właściwość do rozstrzygania w stosunku do emerytów policyjnych. Stwierdził też, że zgłoszone żądanie nie znajduje się w katalogu uprawnień przewidzianych policyjną ustawą emerytalną. M. O. odwołała się od tej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. przyznano M. O. z dniem 1 stycznia 2000 r. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W dniu 31 grudnia 2002 r. M. O. zaprzestała pełnić służbę w Policji, jednakże świadczenie to wypłacane jej było do 2005 r. włącznie. Od 2006 r. organ zaprzestał realizacji wypłaty świadczenia, uzasadniając to faktem wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Rozporządzeniem zmieniającym, uchylone zostały § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100 poz. 919). Uchylone przepisy pozwalały na stosowanie przepisów rozporządzenia MSWiA z 2002 r. względem emerytów i rencistów oraz określały organy właściwe w sprawach równoważnika za remont lokalu mieszkalnego rozstrzyganych wobec tych osób. Organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. żaden z obowiązujących aktów prawnych nie zawiera przepisów, które pozwalałyby na ustalenie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego względem emeryta lub rencisty policyjnego. Dlatego też uznał, że istniejący stan prawny nie dawał organowi I instancji podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej, a to powoduje, że wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Ponadto organ podał, że jest związany decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r., przyznającą na rzecz skarżącej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego, bowiem nie została ona w żadnym trybie uchylona lub zmieniona i choćby z tej przyczyny organ był zmuszony uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. M. O. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzuciła obrazę prawa materialnego i wskazała, że organ przyjął błędne założenie uznając, że zmiana rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonana rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. i polegająca na uchyleniu jego § 8 i § 9 ust. 2, będącego podstawą stosowania go względem emerytów i rencistów, ma zastosowanie do tych osób, które uprawnienia emerytalne nabyły przed 1 stycznia 2006 r., tj. przed dniem wejścia w życie wymienionego rozporządzenia. Skarżąca uważa, że przepisy te nie mają zastosowania do byłych funkcjonariuszy, którzy uprawnienia emerytalne i rentowe uzyskali przed 1 stycznia 2006 r. , gdyż nie przewidują one uregulowań odnośnie losów wcześniej wydanych decyzji. W ocenie skarżącej zmiana przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie może być podstawą, ani do pozbawienia emerytów omawianego świadczenia ani do stwierdzenia, że aktualnie nie ma przepisów określających organy właściwe do rozstrzygania w tych sprawach. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała się na kilka wybranych orzeczeń NSA i wskazała, że stan faktyczno – prawny sprawy nie pozwala na wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 kpa w kontekście jej bezprzedmiotowości. Skarżąca nie podzieliła również poglądu organu odnośnie braku właściwości organu do orzekania i wskazała, że skoro przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to należy uznać, że do rozpatrzenia wniosku emeryta właściwy jest ten sam organ, który właściwy jest do rozpoznania wniosku funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji było uchylenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji Komendanta Głównego Policji o odmowie przyznania skarżącej – emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i umorzenie postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podstawową materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego był art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 kpa. Przystępując do rozpoznawania sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącej z dnia 31 grudnia 2008 r. dotyczył wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 -2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Organ I instancji zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił przyznania skarżącej równoważnika za te lata, a organ II instancji uchylił decyzję i umorzył postępowanie wskazując, że z dniem 1 stycznia 2006 r. żaden z obowiązujących aktów prawnych nie zawiera przepisów, które pozwalałyby na ustalenie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego względem emeryta lub rencisty policyjnego. Dlatego też uznał, że istniejący stan prawny nie dawał organowi I instancji podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej, a to powoduje, że wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Poza sporem pozostaje, iż skarżąca legitymuje się ostateczną decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2000 r. o przyznaniu jej prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i na podstawie tej decyzji otrzymywała taki ekwiwalent do końca 2005 roku. W kontekście takich ustaleń organ winien w pierwszej kolejności rozstrzygać o żądaniu skarżącej, zawartym we wskazanym już wyżej wniosku z dnia 31 grudnia 2008 r. Organ w żaden sposób tego nie wyjaśnił, przesądzając z góry, że intencją skarżącej było wydanie decyzji o prawie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za te lata, nie zaś dokonanie czynności wypłaty tych świadczeń, czym niewątpliwie naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Jednoznaczne zaś wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie w sprawie, bowiem od tego zależy sposób rozpatrzenia wniosku skarżącej. Niezależnie jednak od tego uchybienia, to przyjmując nawet za organem, że intencją skarżącej było wydanie decyzji w przedmiocie przyznania jej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006 - 2008 r. to i tak decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie jest wadliwa. Pamiętać bowiem należy, że czym innym jest bezzasadność żądania określenia prawa do świadczenia, a czym innym bezprzedmiotowość postępowania. Oczywista bezzasadność żądania może przejawiać się także w tym, że strona domagająca się konkretyzacji swoich praw czy obowiązków nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do przyznania takiego świadczenia znanego obowiązującemu systemowi prawnemu. Wskazać należy, iż kwestie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 97 ust. 5 cyt. powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji są sprawami rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli więc wpływa wniosek o przyznanie takiego równoważnika to wszczyna on, stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne. Organ zobowiązany jest rozstrzygać sprawę w formie procesowej. Przy czym nie ma tutaj znaczenia, czy wnioskodawca jest czy też nie jest uprawniony do uzyskania takiego równoważnika, bowiem te kwestie winny być rozstrzygane procesowo. Błędne jest zatem stanowisko, że brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącej przed organem I instancji. Z kolei uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przypomnieć należy, że do 31 grudnia 2005 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchylenie jednak przepisów § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. nie powoduje, że sprawa dotycząca równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przestała być sprawą administracyjną. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca w momencie złożenia wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 do 2008 r. była emerytem policyjnym bowiem służbę zaprzestała pełnić z dniem 31 grudnia 2002 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec twierdzenia skarżącej, iż pobierała równoważnik corocznie do 2005 r. podkreślenia wymaga, iż z faktu przyznania uprzednio skarżącej równoważnika decyzją administracyjną w 2000 r., jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie można oczywiście wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie - jako emeryta policyjnego - tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny. Zgłoszenie zaś przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, czy ekwiwalentów inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny), zawarty na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Ponadto podkreślić należy, że w związku z dokonaną nowelizacją rozporządzenia, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawarto w nim norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjentami uchylanego uregulowania. W doktrynie, w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego, przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (patrz: T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP 1992 nr 7). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Zdaniem Sądu, prawodawca winien uwzględnić przy modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. W związku z tym, że demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego nie można stracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. Zmiany dotychczasowych regulacji winny uwzględniać skutki jakie wywołają przez pryzmat obowiązujących już rozwiązań. Wejście zatem w życie zmian do przepisów już obowiązujących powinno następować w taki sposób, aby niwelować element zaskoczenia obywatela nagłą zmianą prawa. Celowi temu służyć muszą przepisy przejściowe lub odpowiednio określona data wejścia w życie nowelizacji. Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym takich rozwiązań zabrakło, bowiem ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Ponadto jeśli chodzi o właściwość organu to wskazać należy, że skoro przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie to tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku czynnego funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.). Reasumując organ winien zatem w pierwszej kolejności ustalić, jakie były żądania skarżącej, a następnie biorąc pod uwagę stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku rozpoznać sprawę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt II wyroku.