I OSK 124/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 577/10 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 577/10 oddalił skargę G. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy, na podstawie art. K.p.a. w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr. 43, poz. 277 z póz. zm.) zobowiązał G. K. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w Bydgoszczy przy ul. [...] i przekazania go dysponentowi, tj. Komendantowi Miejskiemu Policji w Bydgoszczy w terminie miesiąca od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Uzasadniając podjętą decyzję organ wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji skarżący nie jest członkiem rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 ustawy, a ponadto nie spełnia przesłanek zawartych w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), który przyznaje prawo do lokalu mieszkalnego również członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. podniósł, że sprawa powinna być rozpoznana na podstawie przepisów Konstytucji, prawa lokalowego i prawa społecznego, oraz obejmować takie elementy jak odpowiedzialność społeczna, sprawiedliwość, podstawy egzystencji. Ponadto skarżący podniósł, iż ma trudną sytuację materialną. Jest bezrobotny. Nie posiada żadnego majątku. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, należy mieć na uwadze fakt, iż problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy policji została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych czy też ochrony praw lokatorów. Dlatego też nie mają tu zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie k.c. (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Tym samym powyższa sprawa jest sprawą administracyjną, a nie cywilną. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 89 w/w ustawy są pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia. Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby, jeżeli zajmują w/w lokal bez tytułu prawnego. Sporny lokal został przydzielony ojcu odwołującego się. W ocenie organu II instancji aktualnie G. K. nie posiada prawa do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił też, że skarżący nie ma uprawnienia do renty rodzinnej po zmarłym ojcu, co uniemożliwia przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, że jest osobą samotną, bezrobotną, chorą, utrzymującą się z renty socjalnej. Wydana decyzja nie daje szans na znalezienie zastępczego lokalu socjalnego. Z tego względu wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga podlegała oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty były niezasadne. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Sąd stwierdził, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonek, dzieci, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub, jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że lokal mieszkalny został przydzielony na podstawie przydziału z dnia [...] lipca 1976 r. KWMO w Bydgoszczy, ojcu skarżącego. Tym samym uprawnionymi do zamieszkiwania w/w lokalu mieszkalnym byli J. K., jego żona i dzieci na warunkach określonych w ustawie o Policji. Obecnie skarżący zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, że skarżący w świetle przepisów resortowych nie posiada prawa do zajmowania przedmiotowego lokalu. Lokal ten nie został skarżącemu przydzielony w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto z nim również umowy najmu i nie jest on osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. nie jest bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Zdaniem Sądu nie ma żadnego normatywnego uzasadnienia do zastosowania regulacji określonych w przepisach prawa cywilnego w tym dotyczących zasad współżycia społecznego czy innych norm zawartych w tych przepisach. Należy też podkreślić, że skarżący utracił uprawnienia do zajmowanego lokali wiele lat temu, zatem przedstawiony argument o nagłym i niesprawiedliwym pogorszeniu sytuacji życiowej nie może odnieść zamierzonego skutku. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku D. K. zarzucił naruszenie przepisu postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż niniejsza sprawa, jako sprawa cywilna, nie należy do właściwości sądownictwa administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania zasad współżycia społecznego do sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego. Wskazując na powyższe podstawy skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi ze wskazaniem braku właściwości sądu administracyjnego ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Autor skargi kasacyjnej podniósł, że ojciec skarżącego uzyskał przedmiotowy lokal mieszkalny nie na postawie decyzji administracyjnej organu MSW, lecz w oparciu o umowę najmu i wiążący strony stosunek obligacyjny, który nie utracił tego charakteru także w czasie przyszłym. Skarżący podniósł, że zasady współżycia społecznego to oceny moralne dotyczące wszystkich ludzi także wówczas, gdy występują oni w ramach określonych struktur organizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wniknął w należyty sposób w sytuację osobistą i majątkową skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie. Organ potrzymał w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Owe wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Ponadto przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtujących tzw. normy odniesienia), jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia). Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez orzekanie w sprawie należącej do właściwości sądu powszechnego. Sprawy dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy policji są sprawami administracyjnymi, a nie cywilnymi. Regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy policji oraz emerytów policyjnych została bowiem odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania, dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami w ogóle nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 20051. nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się; do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne, dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr. 43, poz. 277 z póz. zm.). Skoro sporny lokal stanowił już w roku 1976 kwaterę stałą dla funkcjonariusza Policji (dawniej Milicji Obywatelskiej) i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych. Ponadto gdyby przyjąć, że w dacie przydziału tegoż lokalu ojcu odwołującego się w 1976 r. lokal ten nie pozostawał w dyspozycji służb podległych ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji to decyzja przydziałowa nie mogłaby wywrzeć skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo stwierdził, że skoro przedmiotowy lokal nie został przydzielony skarżącemu w formie decyzji administracyjnej oraz skarżący nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji, na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 z późn. zm.), to w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji zasadne pozostaje wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut wywiedziony z art. 5 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagą zasady współżycia społecznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wniknął w należyty sposób w sytuację osobistą i majątkową skarżącego, jako osoby niepełnosprawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stanął na stanowisku, że zasada ustanowiona w przepisie art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym i nie została przyjęta w prawie publicznym. Nie można na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego – prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2008 r., sygn. akt IOSK 486/07, wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1214/07). Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sad Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.