II SA/Ol 290/10

Dnia 13 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr [...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. umorzył postępowanie dotyczące samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego położonego w E. przy ulicy L. 8/2 na działce o nr geod. "[...]". Wskazano, iż w toku postępowania zgromadzono niezbędny materiał dowodowy, w tym przedłożoną przez współwłaścicielkę nieruchomości – T. E. decyzję o pozwoleniu na budowę garaży murowanych nr "[...]" z dnia "[...]", a także pismo Urzędu Miasta E. dotyczące budowy garażu murowanego w E. przy ulicy W. W. 8 z dnia "[...]", zobowiązujące inwestora do wytyczenia obiektu w terenie oraz pomiaru powykonawczego celem uaktualnienia mapy zasadniczej oraz mapę geodezyjną z dnia "[...]". Podano, iż w trakcie wizji lokalnej stwierdzono, że w narożu działki o nr geod. "[...]" usytuowany jest budynek gospodarczy, wykonany z gazobetonu o wymiarach 7,8m x 5,4m oraz wysokości 2,4m x 2,76m, z dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku działki o nr geod. "[...]". Budynek zlokalizowany jest na granicy z działką o nr geod. "[...]" oraz w odległości ok. 1m od działki o nr "[...]" i przylega do budynku na działce nr "[...]", jednak jest od niego o ok. 1m niższy. W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]" dotyczy spornego budynku, a zatem nie może być on traktowany jako samowola budowlana. Zebrane dokumenty potwierdzają uzyskanie przez R. E. – ojca obecnego współwłaściciela B. E. - pozwolenia na budowę. Wskazano, iż brak jest podstaw prawnych, by kwestionować zapadłe wówczas rozstrzygnięcie. Jednocześnie podniesiono, iż zarówno właściciele przedmiotowej nieruchomości, jak i Starostwo Powiatowe w E. nie dysponują żadnymi innymi dokumentami. Jednakże brak dokumentów nie może być dowodem na to, że obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym uznano, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. podnosząc, iż przedłożone przez T. E. pisma dotyczą pozwolenia na budowę garaży murowanych, a nie budynku gospodarczego, usytuowanego obecnie na działce o nr geod. "[...]". Zatem dokonano samowolnej zmiany pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Wskazano, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków oraz właścicieli nieruchomości pozwala na stwierdzenie, iż nieruchomość zlokalizowana obecnie przy ul. L. 8/2 na działce o nr "[...]" jest tożsama ze wskazaną w pozwoleniu na budowę z dnia "[...]" lokalizacją przewidywanej wówczas inwestycji, nastąpiła jedynie zmiana nazwy ulicy. Bezsprzeczny jest również fakt, iż proces budowlany obiektu miał miejsce w czasie okresu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe pozwolenie na budowę odnosiło się bezpośrednio do obiektów o funkcji garażowej, co najmniej dwóch, jednak w efekcie wykonanych prac powstał jeden obiekt, stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, który pełni funkcję budynku gospodarczego. Podniesiono, iż fakt zrealizowania jedynie części inwestycji nie może stanowić podstawy zarzutu, iż budynek został postawiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę jest przywilejem umożliwiającym inwestorowi zrealizowanie objętej nią inwestycji. W ocenie organu odwoławczego z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż w analizowanym przypadku nie miało miejsca naruszenie regulacji norm prawa budowlanego w zakresie zrealizowania inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a decyzja z dnia "[...]" dotyczyła m.in. posadowionego przy ul. L. 8/2 obiektu. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. W świetle powyższego organ odwoławczy nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Na marginesie wskazano jednak, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, dotyczące zmiany sposobu użytkowania może stanowić odrębny przedmiot postępowania i nie podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu w trybie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W związku z tym, iż nie stwierdzono, aby sporny budynek został wybudowany w ramach tzw. samowoli budowlanej, wskazano na brak podstaw dla dalszego prowadzenia postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł J.K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ mija się z prawdą, bowiem na przedmiotowej działce o nr geod. "[...]" znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 12,7 x 5,75m, a nie o wymiarach podanych przez organy. Ponadto nie zostały wskazane przepisy ustawy - Prawo budowlane, które zezwalają inwestorowi mającemu pozwolenie na budowę garaży, samowolnie wybudować budynek gospodarczy. Jest to niezgodne z art. 41 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący zażądał przeprowadzenia analizy dokumentów, które wskazywałaby na prowadzenie inwestycji oraz oddanie do użytku spornego obiektu zgodnie z prawem budowlanym w chwili jego powstania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu "[...]" pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący jest właścicielem działki sąsiedniej o nr "[...]". Podniósł, iż organ wadliwie przyjął, iż zrealizowana inwestycja nie spełnia kryteriów samowoli budowlanej, gdyż udzielone pozwolenie na budowę obejmowało zgodę na budowę garaży, co wynika także z określonej w wypisie ewidencji kategorii 16, oznaczającej pozwolenie dla budowy pozostałych budynków, podczas gdy budynek gospodarczy winien mieć kategorię 10, tj. budynek gospodarczo – inwentarski. Podniósł także, iż zgodnie z obowiązującym art. 38 ustawy - Prawo budowlane do dnia dzisiejszego w aktach starostwa powinien znajdować się projekt budowlany dla powyższej inwestycji, lecz takiego projektu, ani dokumentacji przygotowawczej brak. Jednocześnie podał, iż w spornym budynku przechowuje się sprzęty, niemożliwe jest wstawianie tam samochodu z uwagi na zbyt wąski wjazd i niedostosowane drzwi. Pełnomocnik skarżącego nadmienił również, iż mimo, że skarżący dopełnił wszystkich niezbędnych formalności budowlanych, obecnie jest zobligowany do wybudowania 2-metrowego muru odgradzającego go od budynków sąsiednich ze względów przeciwpożarowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej. Przy czym należy mieć na uwadze okoliczność, iż obiekt będący przedmiotem postępowania został wzniesiony na początku lat 90-tych – jak ustalił organ w roku 1991 lub 1992 – a zatem w dacie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). W tym przypadku ma zastosowanie zasada określona w art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którą przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995r.). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy wyżej wskazanej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W myśl zaś art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wprawdzie powołany przepis odmiennie reguluje kwestię legalizacji samowoli budowlanej, jednakże zgodnie z jego treścią samowolą budowlaną jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a w myśl art. 29 ust. 1 tej ustawy pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji z dnia "[...]" znak: "[...]" wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w E., którą na wniosek R. E. zamieszkałego w E. przy ulicy W. W. 8, udzielono pozwolenia na budowę obejmującą budowę garaży murowanych według projektu indywidualnego o pow. zabudowy 79,8m² i kubaturze 300m³ na działce o nr geod. "[...]" położonej w E. przy ul. W. W. 8. W toku postępowania ustalono, iż aktualnie właścicielami przedmiotowej działki są T. i B. E., a nazwa ulicy została zmieniona i nieruchomość ta położona jest obecnie przy ulicy L. 8/2. Wprawdzie powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu jest mniejsza od wskazanej w decyzji, lecz okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia, iż obiekt został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego pozwolenie na budowę stanowi uprawnienie inwestora do wzniesienia określonego obiektu, przy czym realizacja jedynie części inwestycji nie stanowi samowoli budowlanej. Należy w tym miejscu wskazać, iż nawet gdyby uwzględnić wymiary obiektu podane w skardze, to i tak nie przekraczają one parametrów określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna ugruntowany jest pogląd, iż za samowolę budowlaną nie może być uznane wybudowanie obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nawet później decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2000r. Sygn. akt IV SA 1814/98, LEX nr 53393, wyrok NSA z 18 czerwca 1998r. Sygn. akt IV SA 1399/96, opublik. w OSP z 2000 Nr 4 poz. 60, LEX 39598). Tym bardziej za samowolę budowlaną nie można uznać posadowienia obiektu, co do którego decyzja o pozwoleniu na budowę była w obrocie prawnym w dacie jego wybudowania, jak też pozostaje w nim na dzień dzisiejszy. Ponadto wskazać należy, iż ani przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 62 ze zm.), obowiązującego w dacie wybudowania obiektu, ani przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) nie określają szczególnych cech charakterystycznych dla garaży, które pozwoliłyby odróżnić tego rodzaju obiekty od budynków gospodarczych. Co więcej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009r. (Sygn. akt II OSK 52/08, dostępne w internecie) stwierdzono, iż garaż należy do kategorii budynków gospodarczych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zatem budynek gospodarczy i garaż nie są obiektami rodzajowo odmiennymi. W związku z tym słuszne jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż w tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, iż obiekt został pobudowany w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast odrębną kwestię stanowi sposób użytkowania obiektu. Jednakże postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło wyłącznie kwestii samowoli budowlanej. W związku z tym ani organy, ani Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie oceniali istnienia, bądź braku podstaw do wszczęcia postępowania w tym zakresie. Skarżącemu należy dodatkowo wyjaśnić, iż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje zgodność z prawem postępowania prowadzonego przez organy administracji. W związku z tym jego wniosek o zażądanie dodatkowych akt i to od organu nie będącego stroną w sprawie nie mógł odnieść skutku. Podobnie niezasadny jest podniesiony na rozprawie zarzut, iż w organach administracji architektoniczno-budowlanej brak jest dokumentacji dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczność ta w żaden sposób bowiem nie może rodzić negatywnych skutków dla inwestora. Natomiast przytoczony przez pełnomocnika skarżącego fakt, iż przy realizacji swojej inwestycji budowlanej jest on zobligowany do wybudowania muru odgradzającego go od budynków sąsiednich w ogóle nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.