II OSK 2317/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki Jawnej D.G,, J.G. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 505/10 w sprawie ze skargi A. Spółki Jawnej D.G., J.G. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego wraz z zapleczem socjalno-bytowym dla pracowników zlokalizowanego w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, zwana dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) ustalił na wniosek Firmy [...] Sp. j. D.J., J.G. w P. środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W toku postępowania sporządzony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który został następnie w dniu 13 listopada 2009 r. uzgodniony w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia z Referatem Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w Piotrkowie Trybunalskim oraz w dniu 12 lutego 2009 r. z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Piotrkowie Trybunalskim. W odwołaniu od tej decyzji M.K. zarzucił naruszenie art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 54 pkt 2 lit. d/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ponadto podniósł zarzut naruszenia § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu jak i art. 107 § 2 k.p.a. oraz art. 84 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez niezałączenie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach załącznika w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję organu I instancji. Kolegium zaznaczyło, że raport nie analizuje planowanej przez Spółkę działalności z działalnością już prowadzoną na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Wyjaśnienia w sprawie wymaga kwestia, jakiego konkretnie przedsięwzięcia dotyczy wniosek Spółki: czy polegającego na budowie budynku warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego wraz z zapleczem socjalno-bytowym dla pracowników, tak jak była o tym mowa w pismach inwestora z dnia 20 maja 2009 r. i 8 stycznia 2010 r., czy też budowy warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego na funkcję socjalną dla warsztatu, tak jak przewidywał to pierwotnie wniosek z dnia 30 marca 2009 r. oraz uzupełniony raport na stronie 4. Kolegium podniosło także, że organ I instancji, podejmując decyzję, nie uzgodnił warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Ponadto przed podjęciem decyzji, organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, naruszając tym samym dyspozycję art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółka jawna D.G. J.G. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 6-8, art. 12 § 1, art. 35, art. 107 § 1, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej Spółki Kolegium, stosując regulację art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazało dostatecznie braku możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 1 k.p.a., a przede wszystkim nie wyjaśniło, dlaczego nie został zastosowany przepis art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do błędów i braków, których dopuścił się organ I instancji, a w konsekwencji co do konieczności wyeliminowania decyzji wydanej przez ten organ. Sąd podkreślił, że w toku postępowania inwestor zmienił stanowisko co do rodzaju planowanego przedsięwzięcia, co spowodowało potrzebę wydawania kolejnych opinii i uzgodnień przez organy do tego uprawnione, jak i potrzebę uzupełnienia raportu, który jako "poprawiony i uzupełniony" zawiera sprzeczności, o których mowa w zaskarżonej decyzji, a które wiążą się z zakresem wniosku. Dlatego też w tej sprawie, zdaniem Sądu, zachodzi konieczność ostatecznego sprecyzowania żądania, żeby niezbędne przed wydaniem decyzji uzgodnienia i opinie oraz raport dotyczyły inwestycji, która ma być ostatecznie realizowana. Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że raport nie analizuje projektowanej działalności z działalnością już prowadzoną, co jest konieczne w świetle art. 3 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r., a także § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd podkreślił ponadto, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, pomimo istnienia obowiązku uzyskania takiego uzgodnienia zgodnie z art. 77 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. j. D.G., J.G. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 w związku art. 151 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., "a to art. 12, art. 61, art. 138 § 2 k.p.a. polegające na błędnej ocenie działań organu II instancji przez WSA w Łodzi" i z tego powodu nieprawidłowego oddalenia skargi. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe, a także lakoniczne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd podzielając pogląd Kolegium, iż organ I instancji naruszył przepisy proceduralne związane z zapewnieniem stronom czynnego udziału w sprawie nie wskazał w jaki sposób doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, "a nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazując i podnosząc brak konsekwencji inwestorów w zakresie wskazania jakiego konkretnie przedsięwzięcia Spółki [...] dotyczył wniosek, podkreślając, że toku postępowania administracyjnego inwestor zmienia stanowisko co do rodzaju planowanego przedsięwzięcia co spowodowało potrzebę wydawania kolejnych opinii i uzgodnień przez organy do tego uprawnione". Spowodowało to bowiem potrzebę uzupełnienia raportu, który jako "poprawiony i uzupełniony" ma rzekomo zawierać sprzeczności wiążące się z zakresem wniosku. Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd nie dostrzegł i nie uwzględnił, że istotą dokonanego przez inwestora określenia przedsięwzięcia był warsztat samochodowy 2-stanowiskowy, a nie zaplecze socjalno-bytowe dla pracowników. Po czwarte, art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., "bowiem [...] Sp. j. D.G., J.G. nie mogła być stroną postępowania administracyjnego, a tym samym, nie mogła być adresatem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż wnioskodawcą w przedmiotowym postępowaniu była i jest [...] SPÓŁKA Jawna D.G., J.G.". W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 77 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim, iż pismo z dnia 13 listopada 2009 r. stanowi odstąpienie od uzgodnienia, podczas gdy organ prowadzący postępowanie główne nie jest władny zaskarżyć formy rozstrzygnięcia przez organ uzgadniający. Po drugie, art. 66 tejże ustawy z dnia 3 października 2008 r., a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływaniu na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z powodu przyjęcia stanowiska, że zachodzi konieczność ostatecznego sprecyzowania żądania, żeby niezbędny przed wydaniem decyzji raport dotyczył inwestycji, która ma być ostatecznie realizowana, "mimo iż żądanie inwestora zostało jednoznacznie określone we wnioskach i w każdym wypadku niezmiennie dotyczyło warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy także podkreślić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza to, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych w danej sprawie, które w istocie wadliwie miał skontrolować Sąd I instancji, czyli preferuje stan faktyczny sprawy uznany przez siebie za prawidłowy. W realiach przedmiotowej sprawy skarżąca kasacyjnie Spółka nie podnosi jednak zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. tylko w związku z art. 12, 61 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. Jest to zarzut kasacyjny całkowicie chybiony. Sąd I instancji właściwie bowiem orzekł, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., że w tej sprawie organ odwoławczy prawidłowo załatwił sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czyli wydał tzw. decyzję kasacyjną, gdyż stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 136 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w stanie faktycznym tej sprawy wystąpiły przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ponieważ rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, co Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że z ustaleń faktycznych tej sprawy wynika, że skarżąca Spółka jako inwestor zmieniało stanowisko w kwestii projektowanego przedsięwzięcia. W pierwszej kolejności miało to być przedsięwzięcie dotyczące budowy warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego wraz z zapleczem socjalno-bytowym dla pracowników na działce przy ul. [...] w Piotrkowie Trybunalskim, a następnie wniosek Spółki dotyczył wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy na powyższej działce warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego na funkcję socjalną dla warsztatu. Powyższe zmiany treści wniosku dotyczące zakresu projektowanego przedsięwzięcia spowodowały konieczność wydawania kolejnych opinii i uzgodnień przez właściwe organy, jak i potrzebę uzupełnienia raportu, który jako "poprawiony i uzupełniony" zawiera sprzeczności, podniesione przez organ odwoławczy, a dotyczące zmienionego zakresu wniosku dotyczącego danego przedsięwzięcia. Ponadto ustalenia wymaga przez organ I instancji jeszcze raz okoliczność związana z prowadzoną już na przedmiotowej nieruchomości działalnością związaną z obsługą motoryzacji. Wynika to bowiem nawet z ustaleń raportu, który jednak nie analizuje projektowanej działalności w korelacji z działalnością już prowadzoną, a co jest konieczne w świetle art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r., ponieważ decyzję środowiskową wydaje się dla całego jednego przedsięwzięcia biorąc pod uwagę także wymagania określone w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Z kolei § 4 cyt. rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę danego przedsięwzięcia jeżeli odnoszą się do przedsięwzięć tego samego rodzaju, które są położone na terenie jednego zakładu czy też obiektu, zarówno istniejące jak i projektowane sumuje się. Po trzecie, także chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu, który miałby spowodować nieważność postępowania w świetle art. 183 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Należy bowiem na wstępie stwierdzić co podniesiono już wyżej, że dyspozycja art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. dotyczy ewentualnego stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności tylko postępowania przed Sądem I instancji, a nie przed organami administracji publicznej w pierwszej lub drugiej instancji. Ubocznie należy także stwierdzić, że tego rodzaju błędne oznaczenie adresata decyzji w decyzji SKO z dnia 21 kwietnia 2010 r. jako "[...] Sp. j. D. i J.G." jest uchybieniem, które podlega sprostowaniu przez właściwy organ w trybie art. 113 § 1 k.p.a. lecz nie ma wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że nastąpiło oznaczenie prawidłowe adresata w części "[...] Sp. j.", jak i że jest to jedyny adresat osnowy decyzji organu I i II instancji, co nie może budzić żadnej wątpliwości, także w świetle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Po czwarte, należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić wyłącznie samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt I FPS 8/09). Po piąte, w tym stanie faktycznym sprawy poddanym prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji, chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia przez ten Sąd art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Po szóste, biorąc pod uwagę powyższe przesłanki dotyczące braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez właściwe organy brak jest także podstaw do stwierdzenia dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 77 § 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Ponadto zarzut kasacyjny naruszenia art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. jest także chybiony gdyż nie został prawidłowo dookreślony przez skarżącą Spółkę, gdyż ten przepis liczy sześć ustępów, zaś ustęp pierwszy zawiera aż dwadzieścia punktów. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dokonywać zamiast strony skarżącej konkretyzacji zarzutu kasacyjnego. Należy także stwierdzić, że błędnie podniesiono w komparycji skargi kasacyjnej zarzut, że powyższe przepisy prawa materialnego, tj. art. 77 § 1 i 3 i art. 66 cyt. ustawy zostały naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, również z tej przyczyny, że brak jest prawidłowego w tym zakresie uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.