II SA/Łd 505/10

Dnia 13 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 roku sprawy ze skargi A Spółki Jawnej D. G. J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Planowania Rozwoju Miasta działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), ustalił - na wniosek Firmy "A." Sp. j. D. i J. G. w P. - środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku warsztatu samochodowego 2 - stanowiskowego wraz z zapleczem socjalno - bytowym dla pracowników zlokalizowanego w P. przy ul. A. 25 (dz. nr ewid. 505). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podkreślił, że w niniejszej sprawie po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 30 marca 2009 r., uzupełnionego następnie w dniu 20 maja 2009 r., w dniu 27 maja 2009 r. wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wskazane rozstrzygniecie, na skutek odwołania sąsiada M.K., decyzją Kolegium z dnia [...] r. zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta P., z uwagi na rozbieżności formalne pomiędzy wnioskiem inwestora, a jego uzupełnieniem oraz brak właściwego uzasadnienia dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozpoznając sprawę ponownie organ wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., opinią z dnia [...] r., uznał, iż istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu. Natomiast Referat Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w P., postanowieniem z dnia [...] r., wyraził opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W rezultacie Prezydent postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko PPIS w P., pismem z dnia 17 grudnia 2009 r., wezwał do uzupełnienia raportu, podnosząc, że w związku ze zmianą koncepcji polegającą na przeznaczeniu części warsztatu samochodowego na zaplecze socjalno - bytowe dla pracowników, zarówno wnioskowana nazwa przedsięwzięcia, jak również tytuł raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dla ww. inwestycji, nie odpowiada stanowi faktycznemu, ponieważ wg oświadczenia wnioskodawcy część socjalna dla pracowników warsztatu winna się znajdować w warsztacie, a nie w wydzielonej części budynku mieszkalnego. W związku z powyższym inwestor przedłożył skorygowany raport oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie warsztatu samochodowego 2 - stanowiskowego wraz z zapleczem socjalno - bytowym dla pracowników, który został następnie w dniu 13 listopada 2009 r. uzgodniony w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia z Referatem Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w P. oraz w dniu 12 lutego 2009 r. z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P. W przekonaniu organu I instancji raport odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Z jego treści wynika bowiem, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na terenie zabudowanym budynkiem mieszkalnym. Na obszarze przedmiotowej działki powstanie również garaż i budynek cieplarni, natomiast budynek warsztatu położony będzie pomiędzy nimi. Planowane przedsięwzięcie zarówno w fazie realizacji, jak i eksploatacji nie jest w stanie wpłynąć na zmianę klimatu z uwagi na niewielkie wartości emisji oraz ograniczone do granic działki jego oddziaływanie. Realizacja planowanego przedsięwzięcia, z racji jego charakteru, nie pociągnie za sobą zagrożeń, ani znaczących oddziaływań na środowisko. Dotyczy to zarówno oddziaływania bezpośredniego, pośredniego, długoterminowego, wtórnego i skumulowanego. Bezpośrednie i krótkie oddziaływanie może mieć miejsce jedynie w fazie budowy. Planowany do realizacji wariant przedsięwzięcia, opisany w raporcie, jest najwłaściwszy. Analiza przedłożonego wniosku wykazała, że jest to przedsięwzięcie, które nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska naturalnego i nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi. Przedsięwzięcie, po wypełnieniu rozwiązań projektowych wniosków i zaleceń minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zawartych w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, spełni wymogi stawiane przez przepisy z zakresu ochrony środowiska. W odwołaniu od tej decyzji M.K. zarzucił naruszenie art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu; art. 107 § 2 k.p.a. oraz art. 84 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niezałączenie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach załącznika w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia. Podsumowując, odwołujący wniósł o stwierdzenie nieważności bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu SKO przedstawiło szczegółowo treść rozstrzygnięcia organu I instancji oraz odwołania, wywodząc, że błędny jest zarzut odwołania, iż organ I instancji nie załączył do decyzji karty informacyjnej przedsięwzięcia. Załącznikiem do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest charakterystyka przedsięwzięcia, natomiast karta informacyjna przedsięwzięcia wraz z jego charakterystyką stanowią załączniki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko wówczas, gdy nie zostanie przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem organu nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy są okoliczności dotyczące wcześniejszych wniosków Spółki "A." o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla różnych inwestycji, podobnie jak bez znaczenia jest przyjęcie dla omawianego terenu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.". Kolegium nie podzieliło również zarzutu odwołania, dotyczącego pominięcia przez organ I instancji wszystkich stron postępowania. Krąg stron, jak podniósł organ odwoławczy, został ustalony przez organ I instancji, a odwołanie nie wskazuje osób, które miałyby w tej sprawie interes prawny. To, że w innych postępowaniach lokalizacyjnych występowały inne jeszcze osoby, nie świadczy, iż osoby te stają się automatycznie uczestnikami obecnego postępowania. Według Kolegium odwołujący nie przedstawił żadnych dowodów, że wielkości dotyczące liczby pojazdów, które będą poruszać się po terenie inwestycji oraz ilości odpadów niebezpiecznych, są zaniżone. Jego stwierdzenie opiera jedynie na przypuszczeniach, nie biorąc pod uwagę ustaleń i ocen zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jakkolwiek rzeczywiście sfera ruchu pojazdów nie została wyczerpująco przedstawiona w samym raporcie, a nawet jest wewnętrznie sprzeczna, czego dowodem są zapisy na stronie 27 i 34 raportu. Kwestie te powinny zostać wyjaśnione, bowiem liczba pojazdów, hałas przez nie powodowany, czy emisja spalin może mieć znaczenie w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego raport nie analizuje planowanej przez Spółkę działalności z działalnością już prowadzoną na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, tak jak wymagają tego art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wyjaśnienia - w ocenie Kolegium - wymaga także kwestia, jakiego konkretnie przedsięwzięcia dotyczy wniosek Spółki A., czy polegającego na budowie budynku warsztatu samochodowego 2 - stanowiskowego wraz z zapleczem socjalno - bytowym dla pracowników zlokalizowanego w P. przy ul. A. 25, tak jak była o tym mowa w pismach inwestora z dnia 20 maja 2009 r. i 8 stycznia 2010 r., czy też może budowy warsztatu samochodowego 2 - stanowiskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego na funkcję socjalną dla warsztatu, tak jak przewidywał to pierwotnie wniosek z dnia 30 marca 2009 r. oraz uzupełniony raport na stronie 4. Następnie Kolegium, powołując się na treść art. 156 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...), podniosło, że organ I instancji, podejmując decyzję, nie uzgodnił warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. O odstąpieniu od uzyskania takiego uzgodnienia nie może przesądzać znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 13 listopada 2009 r. Kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta P., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., pełniącego funkcję Starosty, skierowane do Biura Planowania Rozwoju Miasta Urzędu Miasta P., w którym określono warunki realizacji tego przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska. Nadto - w ocenie organu odwoławczego - przed podjęciem decyzji, organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, naruszając tym samym dyspozycję art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Wszystkie te okoliczności uzasadniały w przekonaniu organu II instancji zastosowanie regulacji art. 138 § 2 k.p.a. i usunięcie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Prezydenta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "A." Spółka jawna D. G. J. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów art. 6-8, art. 12 § 1, art. 35, art. 107 § 1, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zgłoszone zarzuty strona skarżąca podniosła, że Kolegium, stosując regulację art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazało dostatecznie braku możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 1 k.p.a. a przede wszystkim nie wyjaśniło, dlaczego nie został zastosowany przepis art. 136 k.p.a. W ocenie strony zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 107 § 1 k.p.a., bowiem zawiera istotne braki w oznaczeniu strony, powołaniu podstawy prawnej, rozstrzygnięciu i uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym. Jeśli chodzi o oznaczenie strony, to sporne rozstrzygniecie zostało wydane w stosunku do podmiotu, który nie istnieje – A. sp.j. D. i J. G., podczas gdy zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym stroną jest "A." Spółka jawna D. G. J. G. W tych okolicznościach decyzja dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i powinna zostać uchylona. Nadto - w przekonaniu skarżącej Spółki - wszelkie wątpliwości organu odwoławczego, co do usytuowania części socjalnej mogły zostać wyjaśnione na rozprawie, co pozwoliłoby na wydanie decyzji co do meritum sprawy. Działanie Kolegium uniemożliwia stronie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z normą art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w wydanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ). Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi z kolei w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia kwestionowanego aktu, sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu i w sposób określony w cytowanym przepisie. Jednocześnie sąd podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do błędów i braków, których dopuścił się organ I instancji, a w konsekwencji - co do konieczności wyeliminowania decyzji wydanej przez ten organ. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, iż organ odwoławczy - stosownie do treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę sąd podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a tym samym uznał, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Należy podkreślić, iż rację ma Kolegium, iż w toku postępowania administracyjnego inwestor zmieniał stanowisko co do rodzaju planowanego przedsięwzięcia w zakresie tego, czy ma ono polegać na budowie budynku warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego wraz z zapleczem socjalno-bytowym dla pracowników na działce przy ul. A. 25 w P., czy też wniosek Spółki dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnośnie budowy na powyższej działce warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego na funkcję socjalną dla warsztatu. Brak konsekwencji inwestorów w tym zakresie i zmiany treści wniosku spowodowały potrzebę wydawania kolejnych opinii i uzgodnień przez organy do tego uprawnione, jak i potrzebę uzupełnienia raportu, który jako "poprawiony i uzupełniony" zawiera sprzeczności, o których mowa w zaskarżonej decyzji, a które wiążą się z zakresem wniosku. Dlatego też zachodzi konieczność ostatecznego sprecyzowania żądania, by niezbędne przed wydaniem decyzji uzgodnienia i opinie oraz raport dotyczyły inwestycji, która ma być ostatecznie realizowana. Wyjaśnienia wymaga ponadto kwestia związana z prowadzoną już na przedmiotowej nieruchomości działalnością związaną z obsługą motoryzacji, co wynika z przedstawionego raportu, który - wydaje się, że jednak nie analizuje projektowanej działalności z działalnością już prowadzoną, a co jest konieczne w świetle art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm. ), a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm. ) - § 4 i 5. Z treści § 4 wręcz wynika, iż parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Należy także zwrócić uwagę na to, że zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji (...) jeżeli jest przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji : 1/ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska; 2/ zasięga opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Właściwy organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bierze pod uwagę wyniki powyższych uzgodnień i opinii ( art. 80 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy ). W przedmiotowej sprawie brak jest uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Kolegium słusznie ponadto zwróciło uwagę na naruszenie przez organ I instancji przepisów proceduralnych związanych z zapewnieniem stronom czynnego udziału w sprawie, tj. art. 10 i 81 k.p.a. Mając na uwadze powyższe uchybienia związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, należy stwierdzić, że brak było podstaw do tego, by - jak chce tego skarżący - organ odwoławczy sam przeprowadzał dodatkowe postępowanie w trybie art. 136 k.p.a. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, "uzupełniać" w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a. ( por. np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009r. sygn. I OSK 678/08 – LEX nr 484872 ). Na zakończenie powyższych rozważań sąd stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony w skardze, a dotyczący nieważności postępowania z racji skierowania zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie ( art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ). W ocenie skarżącego strona winna być bowiem określona jako "A." spółka jawna D. G. J. G., zamiast "A." sp.j. D. i J. G. W ocenie sądu, mimo pewnej różnicy w oznaczeniu, nie może budzić wątpliwości, o jaki podmiot w niniejszej sprawie chodzi. Skarżący, stawiając w/w zarzut, nie wziął przy tym pod uwagę faktu, iż sam dokonał takiego określenia siebie, jako strony, między innymi we wniosku z dnia 30 marca 2009r. skierowanym do organu o wydanie przedmiotowej decyzji, czy w kolejnym wniosku z dnia 12 listopada 2009r. W ten sam sposób strona skarżąca jest również określona w przedłożonym przez inwestora raporcie i jego "poprawce". Znamienne jest ponadto, iż zarzut ten został zgłoszony dopiero w skardze do WSA, pomimo, że decyzja organu I instancji ( korzystna dla inwestora ) w ten sam sposób określała stronę skarżącą, jak decyzja Kolegium. Reasumując, Sąd uznał, iż decyzja kasacyjna wydana w dniu [...]r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie narusza prawa w sposób pozwalający na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i dlatego też skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. B.C.