I OSK 982/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 841/08 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 841/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, z dnia [....] września 2008 r., nr [....], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska, z dnia [....] kwietnia 2008 r., nr [....], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 28 grudnia 2000 r. J. D. wniósł o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [....], położonej w G., w prawo własności. Decyzją z dnia [....] października 2003 r. Prezydent Miasta Gdańska umorzył postępowanie administracyjne z powodu wygaśnięcia tego prawa w dniu 2 maja 2002 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu [....] stycznia 2004 r. Skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 76/04, zaś skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 690/06. Skarżący występował także o przedłużenie okresu trwania prawa użytkowania wieczystego, ale odmówiono mu zarówno przedłużenia tego okresu, jak i przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Pismem z dnia 2 stycznia 2008 r., złożonym 30 stycznia 2008 r., powołując się na ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, J. D. wniósł o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [....] w prawo własności. Nadto, pismem z dnia 13 lutego 2008 r. zażądał odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej w związku z nierozpatrzeniem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. poinformowano J. D. o nieuznaniu żądania zapłaty odszkodowania. W kwestii przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, w dniu 30 kwietnia 2008 r., organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Prezydent Miasta Gdańska ustalił, że prawo wieczystego użytkowania działki nr [....] wygasło w dniu 2 maja 2002 r. Zdaniem organu, nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku, gdyż skarżący nie jest już użytkownikiem wieczystym w/w działki. Nie przysługuje mu więc roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. W odwołaniu skarżący, powołując się na uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 76/04, zarzucił, że pismo w przedmiocie odszkodowania nie stanowi odpowiedzi na jego pismo. Podniósł, iż żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przypomniał, że jego wniosek z dnia 29 grudnia 2000 r. został rozpoznany z dużą zwłoką. W dacie złożenia wniosku był użytkownikiem wieczystym. Wygaśnięcie umowy w dniu 2 maja 2002 r. nie ma więc żadnego zastosowania. Wskazał, że wniosek powinien być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., gdyż wynika to z przepisu art. 8 i art. 9 tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, w pierwszym rzędzie wskazało, że uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobom, które są użytkownikami wieczystymi gruntu. Odnosi się to zarówno do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., jak i do ustawy z dnia 4 września 1997 r. Kolegium uznało za bezsporne ustalenie, iż z dniem 3 maja 2002 r., skarżący przestał być użytkownikiem wieczystym objętej wnioskiem nieruchomości. Podnoszone przez odwołującego się okoliczności, dotyczące odszkodowania oraz rozpoznania z opóźnieniem wniosku o przekształcenie, Kolegium uznało za niemające w sprawie znaczenia. Organ odwoławczy ocenił, że postępowanie o przekształcenie, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. Przypomniał, że wniosek oparty o ustawę z 4 września 1997 r. został rozpatrzony decyzją ostateczną, co również przemawia za bezprzedmiotowością postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. D. zarzucił zastosowanie niewłaściwej ustawy, tj. Kodeksu postępowania administracyjnego, zamiast ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a co za tym idzie umorzenie postępowania, czego ustawa o przekształceniu nie przewiduje. Nadto, według skarżącego, Gmina Gdańsk jako strona nie powinna wydawać decyzji w sprawie. Argumentował, że ustawa nie zawiera zastrzeżenia o wydawaniu decyzji o przekształceniu jedynie w trakcie trwania użytkowania wieczystego. Przytoczył przepisy art. 231 § 1 i 2 Kodeksu karnego, stwierdzając, że decyzje wydane w wyniku przestępstwa są nieważne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skarg. Powtórzyło wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie miały zastosowanie zarówno przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie przesłanek wydania decyzji, jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie postępowania, regulującego wydanie decyzji przewidzianej w tej ustawie. Jednym z elementów tego postępowania jest decyzja o umorzeniu postępowania, przewidziana w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji, badając zasadność zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania, wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przewidzianej w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459 ze zm.), jest prawo użytkowania wieczystego. Decyzja administracyjna przekształca to prawo na prawo własności. Jeśli nie ma prawa użytkowania wieczystego, nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie administracyjne zostało więc prawidłowo umorzone. Podkreślił jednak, iż powodem umorzenia jest brak przedmiotu postępowania, a nie jak przyjęły organy administracji, fakt, że skarżący przestał być użytkownikiem wieczystym. Sąd zauważył, że niniejsza sprawa nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. Poprzednia sprawa ma o tyle istotne znaczenie, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2007 r. można zaczerpnąć pogląd prawny polegający na twierdzeniu, że wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia tego prawa. Nadto, istotny jest wyrażony w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o konstytutywności decyzji o przekształceniu. W takiej sytuacji należy brać pod uwagę stan rzeczy w chwili wydawania decyzji. Nie był wiec istotny stan z chwili złożenia wniosku, ale z chwili rozstrzygania. Wówczas zaś prawo użytkowania wieczystego nie istniało. Sąd pierwszej instancji zwrócił nadto uwagę na różne role gminy w postępowaniach cywilnych oraz administracyjnych. Skargę kasacyjną wniósł J. D., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną oparł na podstawie: 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z dnia 14 stycznia 2003 r.), w łączności z art. 154 K.p.a., art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459 ze zm.) w związku z art. 1 ust.1 i 2 , art. 2, art. 3, art. 4, art. 4a i art. 7 ust.1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 ze zm.) oraz art. 58 § 1 i 2, art. 56, 60-61, 66, 353, 232, 236 K.c., art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. obrazy przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim art. 7-12, art. 35-38, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89 § 1 i 2, art. 105 § 1 i 2, art. 157 § 1-3, w łączności z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. oraz art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił przebieg postępowań administracyjnych i sądowych od chwili złożenia przezeń pierwszego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ocenił, że do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w dniu 2 maja 2002 r. doszło z wyłącznej winy organu pierwszej instancji. Skarżący spełniał wymogi określone w ustawie z dnia 4 września 1997 r. Organ rażąco naruszył przepisy dotyczące załatwienia sprawy w terminie, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Nadto, organ nie podjął żadnej próby odebrania od skarżącego oświadczenia, czy zgłasza żądanie przedłużenia trwania użytkowania wieczystego, chociaż wniosek implicite żądanie takie zawierał. Rozpatrując zaś ponownie sprawę, organy nie wzięły pod uwagę przepisów art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. oraz art. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. Według tego ostatniego przepisu organ winien wydać decyzję na podstawie art. 154 K.p.a. Organ nie wykazał woli naprawienia poniesionej przez skarżącego szkody, odmawiając wypłaty odszkodowania, a także umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., mimo, że władny był wydać decyzję zgodną z ponowionym wnioskiem skarżącego. Wydane decyzje są więc nieważne z mocy art. 157 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Nadto, zdaniem skarżącego, został on pozbawiony możności obrony jego praw, zarówno przed organami administracji, jak i w WSA w Gdańsku. Wobec oddalenia skargi, zarzuty naruszenia prawa procesowego, w konsekwencji prawa materialnego, sprecyzowane w pkt 1 i 2 skargi, należy odnieść w całej rozciągłości do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało ograniczyć się do zgłoszonych podstaw kasacyjnych. Nie jest usprawiedliwiona proceduralna podstawa skargi kasacyjnej. Przede wszystkim odnotować trzeba, że zarzuty naruszenia art. 35-38 oraz naruszenia tym samym art. 7-12 w łączności z art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89 § 1 i 2 K.p.a., nie odnoszą się do postępowania administracyjnego kontrolowanego zaskarżonym wyrokiem. Sposób postępowania z wnioskiem złożonym 28 grudnia 2000 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [....] położonej w G. oraz decyzje obu instancji kończące postępowanie wywołane tym wnioskiem były przedmiotem oceny dokonanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 76/04, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 690/06. Ten prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ma moc wiążącą określoną w art. 170 P.p.s.a. Oznacza to, że poza procedurami nadzwyczajnymi, nie można kwestionować legalności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [....] października 2003 r. umarzającej postępowanie z wniosku J. D. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [....] położonej w G. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [....] stycznia 2004 r. Trafne jest nadto stanowisko wyrażone w wyroku Sądu pierwszej instancji wydanym w niniejszej sprawie, iż z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego można zaczerpnąć pogląd prawny, według którego wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia tego prawa. Słusznie także przytoczona została ocena wyrażona w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o konstytutywnym charakterze decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie ma tożsamości sprawy niniejszej ze sprawą zakończoną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia II SA/Gd 76/04 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 690/06, gdyż różne są podstawy prawne. Nie występuje więc związanie, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. Jednak z uwagi na moc wiążącą orzeczenia określoną w art. 170 P.p.s.a. organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Warszawa 2006, s. 365-366; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Nie ma zatem podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Na uboczu zauważyć trzeba, że przywoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 105 § 2 K.p.a. nie stanowił podstawy zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skarżącego zawartej w pismach procesowych złożonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego po wniesieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zgodne z prawem było zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. do postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postępowanie z wniosku J. D. z dnia 2 stycznia 2008 r., złożonego do organu w dniu 30 stycznia 2008 r., po sprecyzowaniu w odwołaniu podstawy prawnej, toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust.1 tej ustawy, w sprawie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności właściwy organ wydaje decyzję. W myśl zaś art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Dodać warto, że takie odesłanie miało miejsce także w odniesieniu do poprzednich ustaw regulujących nabycie przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Decyzyjny tryb załatwienia sprawy był ustanowiony w art. 2 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz.1299 ze zm.) oraz w art. 1 ust.3 ustawy z dnia 26 lipca 2006 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz.1209 ze zm.). Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [....] kwietnia 2008 r. nie są obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Przesłanek tych wadliwości nie wyczerpuje wydanie decyzji nieuwzględniajacej żądania zawartego we wniosku. Żadnego związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji nie ma druga z okoliczności podnoszonych jako podstawa nieważności, tj. odmowa wypłaty skarżącemu odszkodowania. Zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. jest więc także nieusprawiedliwiony. Nie były w postępowaniu administracyjnym stosowane przepisy art. 157 § 1-3 K.p.a. Są to normy procesowe i kompetencyjne regulujące postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje nie były wydane w postępowaniu nadzorczym. Nie można merytorycznie odnieść się do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Jest to norma stosowana w postępowaniu kasacyjnym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie mógł powołanego przepisu naruszyć gdyż przepisu tego nie stosował i nie mógł stosować. Można natomiast przypomnieć, co odnotowano na wstępie niniejszych rozważań, że nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność zaskarżonego wyroku, w tym także brak jest podstaw do przyjęcia, by w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji skarżący był pozbawiony możności obrony swych praw. Odnosząc się podstawy materialnej skargi kasacyjnej zauważyć trzeba najpierw, że w sprawie stosowane były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia szeregu przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Tak samo ocenić trzeba zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz.24) w związku z art. 154 K.p.a. Żaden wniosek skarżącego nie był rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz.1209 ze zm.). Nie była więc wydana w stosunku do skarżącego żadna decyzja odmowna z powodu niespełnienia warunku dotyczącego terminu złożenia wniosku, określonego w art. 1 ust.2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Nadto, wniosek o przekształcenie z dnia 2 stycznia 2008 r. był rozpatrywany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym opartym o art. 154 K.p.a. W sprawie nie były także stosowane powołane w omawianej podstawie kasacji przepisy art. 58 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 56, 60-61, 66, 353, 232 i 236 K.c. Nie jest usprawiedliwiony wymieniony w materialnej podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459). Według przepisu art. 8, do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Od razu przecież widać, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie odpowiada hipotezie przytoczonej normy. Niniejsza sprawa nie została wszczęta na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przywołanego przepisu intertemporalnego nie stosuje się zaś do spraw wszczętych na podstawie wymienionych w art. 9 ustaw i zakończonych decyzją ostateczną (w tym zaś przypadku nawet prawomocną). Zgłoszony został jeszcze zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przy czym jedyne rozwinięcie tego zarzutu sprowadza się do skonstatowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że doszło do utraty przez skarżącego prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z winy organu samorządowego, a "prawo to jest przedmiotem ochrony zarówno w ustawach zasadniczych (m.in. w prawie cywilnym), jak i w Konstytucji RP". Pomijając kwestię istnienia w polskim systemie prawnym jakichś "ustaw zasadniczych" innych, niż Konstytucja RP, stwierdzić trzeba, że niesprecyzowany zarzut naruszenia przepisu konstytucyjnego o takim stopniu ogólności jak przepis art. 2 uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się. Wystarczy zauważyć, że w przepisie tym sformułowano dwie ogólne zasady: zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej. Skarżący nie podjął nawet próby nawiązania do którejkolwiek z nich. Na zasadę państwa prawnego składają się zaś liczne, bardziej szczegółowe reguły, na przykład zasada przyzwoitej legislacji, zasada ochrony praw nabytych, zasada niedziałania prawa wstecz (por. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, OTK 2001/3/51). W art. 7 Konstytucji RP sformułowano zasadę legalizmu. Przepis ten, z uwagi na poziom abstrakcji, nie jest adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności ustaw. Z przepisu tego nie wypływają inne uprawnienia poza wynikającymi już z innych norm prawnych. Nakłada on na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z przepisami kompetencyjnymi (por. wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002/3/34). Skarżący nie powiązał zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP z przepisami normującymi kompetencję do rozstrzygania w sprawie. W odniesieniu do obu zarzutów naruszenia norm konstytucyjnych, niezależnie od ich bezzasadności wynikającej z braku sprecyzowania sposobu naruszenia, przypomnieć warto pogląd, według którego, o ile przepis Konstytucji RP nie jest w sprawie wprost stosowany, zarzut powinien opierać się na zastosowaniu konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego sprzecznego z konkretnym unormowaniem konstytucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 187605). Takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie postawiono. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.