II OSK 843/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Dominika Sasin – Knothe po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 94/04 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 94/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Burmistrz Miasta U. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i L. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. D. w U. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wykazało, że powyższy obiekt został zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym. Odstępstwa polegają na zamurowaniu otworu w ścianie szczytowej na I piętrze i wybiciu nowego otworu w półokrągłym pomieszczeniu przylegającym do tej ściany. Prowadzone w tej sprawie w ramach nadzoru budowlanego postępowanie zostało przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2003 r. umorzone. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2003 r. A. i L. T. wystąpili o zatwierdzenie aneksu do projektu planu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Starosta Cieszyński nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, następnie decyzją z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 1996 r. zatwierdzając zamienny projekt budowlany i udzielając pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zgodnie z projektem zamiennym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że projekt zamienny przewiduje wykonanie nowej klatki schodowej wewnątrz budynku wraz z niezbędnymi zamurowaniami i wyburzeniami. Sporny otwór, zamurowany poprzednio, a będący przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w projekcie zamiennym przedstawiono jako ścianę "istniejącą zgodnie ze stanem faktycznym, usankcjonowanym decyzją organów nadzoru budowlanego". Zdaniem organu projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza pozostałych warunków pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt zamienny został też pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Po rozpatrzeniu złożonego przez T. L. odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Od powyższej decyzji ze skargą do sądu administracyjnego wystąpił T. L., zarzucając, że decyzją tą usankcjonowano zmiany wprowadzone samowolnie przy realizacji decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. o pozwoleniu na budowę. Nie rozpatrzono bowiem dotąd skargi złożonej na decyzje organów nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie legalności zamurowania istniejącego otworu okiennego i wybicia otworu drzwiowego. Zdaniem skarżącego decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego zapadła też z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, skargę za nieuzasadnioną. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do stanu prawnego w którym wydane zostały decyzje, zauważając, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2003 r. W związku z tym rozpatrzenie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nastąpiło na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 11 lipca 2003 r. – zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Obowiązująca wówczas regulacja przewidywała, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego). Ustawodawca w poprzednim stanie prawnym nie zdefiniował jednak pojęcia "istotne odstępstwo od projektu budowlanego", ani też nie zawarł dalszych wymogów i nie określił trybu postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie budzi jednak wątpliwości, że zmiana decyzji nie następowała w trybie art. 155 K.p.a. wobec czego zmiana pozwolenia na budowę nie wymagała zgody pozostałych stron postępowania. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zmiana pozwolenia na budowę dopuszczalna jest jedynie co do projektowanych robót budowlanych. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotem wniosku była jedynie zmiana pozwolenia na budowę w zakresie wykonania nowej wewnętrznej klatki schodowej i nowego wejścia do budynku, od strony ulicy D. Zgodnie z opisem technicznym aneksu do projektu budowlanego, zmiany te nie naruszają podstawowych sił i układów konstrukcyjnych. Projektowana przebudowa w ocenie Sądu nie może zatem naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu przed 11 lipca 2003 r.). Od powyższego wyroku T. L. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono Sądowi I instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 134 i art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo zasadności stanowiącego podstawę tej skargi zarzutu naruszenia praw osób trzecich (czyli skarżącego), o czym jest mowa w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 35 ust. 2 i 4 oraz art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wprowadzona zmiana do projektu budowlanego dotycząca naniesienia aktualnego stanu faktycznego będącego odstępstwem od pierwotnego pozwolenia na budowę – jeżeli została uznana za odstępstwo nieistotne – nie podlega badaniu przez organ administracji w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę w aspekcie wystąpienia przesłanki uzasadnionych interesów osób trzecich. Błędnie także przyjęto, że odstępstwo o charakterze nieistotnym od zatwierdzonego projektu budowlanego, naruszające interes osób trzecich nie skutkuje odmową zatwierdzenia zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego podniesiono niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, że odstępstwa o charakterze nieistotnym od zatwierdzonego projektu budowlanego nie podlegają badaniu w zakresie przesłanek ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie skarżącego także zmiana o charakterze nieistotnym nie może naruszać praw osób trzecich. Weryfikacja tychże zmian powinna mieć miejsce w sytuacji ich nanoszenia na projekt powykonawczy zgodnie z przepisem art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. A. i L. T. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania wyrazili pogląd, że w przedmiotowej sprawie, dotyczącej zmiany decyzji o pozwolenie na budowę, nie należy ingerować w rozstrzygnięcia zapadłe w innych sprawach administracyjnych. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. T. L. wniósł o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy U. z dnia [...] grudnia 1996 r. o pozwoleniu na budowę spornego obiektu. Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w związku z nie wniesieniem skargi do sądu administracyjnego od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] grudnia 1996 r., wobec czego orzeczenie to stało się prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić naruszenia prawa materialnego (przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wymienionych wyżej podstawach. W takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jako że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą zostać właściwie ocenione dopiero na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. 1. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. "art. 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a." przez "niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy", stwierdzić należy, iż jest on chybiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej jak już wyżej wspomniano wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Zatem powołując konkretne przepisy prawa, autor skargi kasacyjnej winien precyzyjnie określić przepisy prawa, które według niego naruszył Sąd I instancji, wskazując odpowiednie jednostki redakcyjne przepisu takie jak ustępy, paragrafy, punkty. Skoro więc art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego składa się z czterech paragrafów, regulujących różne materie, należało wskazać paragraf, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został w jego ocenie naruszony. Tę samą uwagę odnieść należy do powołanego w skardze art. 134 P.p.s.a., który składa się z dwóch paragrafów dotyczących różnych kwestii. Już tylko z tej przyczyny, tak sformułowany zarzut – naruszenia przepisów postępowania – nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji w sposób wystarczający zbadały sprawę, co znalazło swój wyraz tak w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji jak i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszącym się do wszystkich zarzutów skarżących. 2. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że wbrew zawartym w skardze twierdzeniom Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 36 ust. 1, art. 35 ust. 2 i ust. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi zaprzeczenie zawartych w tym względzie w skardze kasacyjnej, twierdzeń. 3. Za nietrafny uznać również należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, sprowadzający się do nieuwzględnienia tego przepisu przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności jego wymogów odnoszących się do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej – związanie NSA jej podstawami – sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom formalny i merytoryczny. Skoro więc zakres rozpoznania skargi kasacyjnej uzależniony jest od prawidłowego wskazania podstaw kasacji, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie właściwych przepisów, których naruszenie zarzuca się Sądowi. Mimo że z uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, iż autorowi skargi kasacyjnej chodzi o nieuwzględnienie przez Sąd "uzasadnionych interesów osób trzecich" nie znajduje to oparcia w powołanych w petitum skargi przepisach. Wskazany w skardze kasacyjnej punkt 6 ust. 1 art. 5 Prawa budowlanego obliguje organy wyłącznie do "ochrony ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej" i nie pozostaje w żadnym związku z treścią przytoczonego w skardze uzasadnienia tego zarzutu. Obowiązek uwzględnienia przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich wynika natomiast z punktu 9 ust. 1 art. 5 Prawa budowlanego, którego to przepisu tak w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie powołano. W tej sytuacji z uwagi na wskazane wyżej wadliwe zredagowanie przedstawionego w pkt 4 skargi kasacyjnej zarzutu, nie mógł on zostać uwzględniony przez sąd kasacyjny. Również treść powołanego w skardze kasacyjnej ust. 2 art. 5 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej – nie daje podstaw do przyjęcia, iż przepis ten został naruszony w sposób określony w uzasadnieniu tego zarzutu. Dotychczasowa treść tego przepisu, mająca charakter cywilnoprawny, zastąpiona została regulacją odnoszącą się wyłącznie do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego a nie do procesu inwestycyjnego. Podkreślić też należy, że zawarte w art. 5 ust. 1 w pkt 1-10 wymagania, które winny być uwzględniane przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych nie mogą stanowić samodzielnej podstawy formułowanych zarzutów. O poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich decydować więc będzie to czy naruszone zostały konkretne przepisy techniczno-budowlane. Jeżeli więc nie zostało wykazane, że zostały naruszone konkretne normy prawne, dotyczące np. zachowania odległości ścian przeciwpożarowych w przypadku budowy w granicy, zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie dotyczy on bowiem interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Z wyżej przedstawionych powodów uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuprawnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.