II SA/Gl 94/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Rafał Wolnik Protokolant ref. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta U. zatwierdził projekt budowlany, udzielając A. i L. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w U. przy ul. D. [...]. Prowadzone następnie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego wykazało, iż obiekt powyższy zrealizowano częściowo niezgodnie z projektem budowlanym. Mianowicie, w ścianie szczytowej (granicznej) zamurowano otwór na I piętrze i wybito nowy otwór, usytuowany w półokrągłym pomieszczeniu przylegającym do tej ściany. Jednakże postępowanie w tym zakresie umorzono na podstawie decyzji PINB w C. z dnia [...] r., utrzymanej w mocy przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] r. A. i L. T. wnieśli o zatwierdzenie aneksu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta C. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, a decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ ten zmienił decyzję z dnia [...] r., zatwierdzając zamienny projekt budowlany i udzielając pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zgodnie z projektem zamiennym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 155 kpa oraz art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). W uzasadnieniu wyjaśniono, iż złożony projekt zamienny przewiduje wykonanie nowej klatki schodowej wewnątrz budynku wraz z niezbędnymi zamurowaniami i wyburzeniami. Sporny otwór, zamurowany poprzednio, a będący przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w projekcie zamiennym przedstawiono jako ścianę istniejącą zgodnie ze stanem faktycznym, usankcjonowanym decyzją organów nadzoru budowlanego. Zdaniem organu, projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza pozostałych warunków pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt zamienny został też zaopiniowany pozytywnie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na mocy postanowienia z dnia [...] r. nr [...]. Stad też wniosek inwestorów uwzględniono. W odwołaniu od decyzji T. L. jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 155 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W pierwszym rzędzie odwołujący się podniósł, iż współwłaściciele budynku sąsiedniego w toku postępowania sprzeciwili się zmianom, które mają usankcjonować odstępstwa od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, na decyzję organów nadzoru budowlanego wniesiona została skarga do sądu administracyjnego, która nie została jeszcze rozpoznana. Wreszcie, sporny obiekt jest już użytkowany bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody Ś., utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ odwoławczy wskazał, iż zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wymagała jedynie zgody inwestora. Kwestia pozbawienia naturalnego oświetlenia jednego z pomieszczeń mieszkalnych budynku nr [...] jako sąsiadującego, została zaś ostatecznie rozstrzygnięta przez organ właściwy w odrębnym postępowaniu, a wniesienie skargi do Sądu nie spowodowało wstrzymania jej wykonania, ani też nie wydano w tym względzie postanowienia o wstrzymaniu aktu. Zarzut przystąpienia do użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia nie mógł odnieść skutku, bowiem sprawa ta należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Zatem dopuszczalna była zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę co do wykonania nowej klatki schodowej wewnętrznej i nowego wejścia do budynku jako robót projektowanych tylko w obrębie obiektu będącego w budowie. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego T. L. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Ś. i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa i interesu prawnego poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. Skarżący zarzucił, iż powyższą decyzją usankcjonowano zmiany wprowadzone samowolnie przy realizacji pozwolenia na budowę po uzyskaniu decyzji z dnia [...] r., mimo iż nie rozpatrzono jeszcze skargi na decyzje organów nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie legalności zamurowania istniejącego otworu okiennego i wybicia otworu drzwiowego. Zdaniem skarżącego, decyzja zatwierdzająca zamienny projekt zapadła też z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnik postępowania L. T. również domagał się oddalenia skargi, podnosząc iż nie zachodzi żaden związek pomiędzy przeróbkami, które zostały uznane za nieistotne a budową klatki schodowej, której dotyczy zmiana pozwolenia na budowę. W toku rozprawy sądowej skarżący ostatecznie wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, wskazując na fakt uchylenia prawomocnym wyrokiem tut. Sądu decyzji organów nadzoru budowlanego obydwu instancji. Uczestnik postępowania L. T. podał dodatkowo, iż po wydaniu wyroku powtórnie umorzono postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest w aspekcie legalności, zaś uwzględnienie skargi następuje jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zasadą jest, iż badanie decyzji administracyjnych następuje na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej. Rozpoznanie skargi następuje bowiem na podstawie akt postępowania administracyjnego. Zatem zmiana stanu prawnego i wystąpienie nowych okoliczności faktycznych nie ma wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, skoro sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny aktów, podjętych przez organy administracji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu [...] r. Stąd też rozpatrzenie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę winno nastąpić na gruncie stanu prawnego, obowiązującego do dnia 11 lipca 2003 r. – zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), przewidywała że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego – w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r.). Ustawodawca w poprzednim stanie prawnym nie zdefiniował jednak ani pojęcia "istotne odstępstwo od projektu budowlanego", ani też nie zawarł dalszych wymogów i nie określił trybu postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanego przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż zmiana decyzji nie następowała w trybie art. 155 kpa, a zwłaszcza organy nie działały na zasadzie uznania administracyjnego i zmiana pozwolenia na budowę nie wymagała zgody stron w rozumieniu art. 28 kpa. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przewidywał wszak jednoznacznie, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też przyjąć należało, iż rozpatrzenie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę polegało na badaniu spełnienia przez inwestora wymogów, jakie ustawodawca przewidział przy udzieleniu pozwolenia na budowę. Nadto, jak trafnie zauważył organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, zmiana pozwolenia na budowę dopuszczalna była jedynie co do robót budowlanych projektowanych. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku była jedynie zmiana pozwolenia na budowę w zakresie wykonania nowej wewnętrznej klatki schodowej i wykonania nowego wejścia do budynku od strony ulicy D. Zgodnie z opisem technicznym aneksu do projektu budowlanego, zmiany te nie naruszają podstawowych istniejących sił i układów konstrukcyjnych. Projektowana przebudowa z istoty nie może zatem naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego – wg stanu prawnego sprzed 11 lipca 2003 r.). Ochrona ta obejmowała bowiem zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Z uzasadnienia skargi wynika natomiast, iż skarżący upatruje naruszenie jego interesu przez pozbawienie dopływu naturalnego oświetlenia w wyniku wykonania robót budowlanych, polegających na zamurowaniu otworu okiennego. Sprawa legalności tych robót budowlanych była jednak przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i została ostatecznie zakończona decyzją o umorzeniu postępowania. Zakończenie tego postępowania nastąpiło w dniu [...] r., a zatem przed wszczęciem postępowania o zmianę pozwolenia na budowę. Zasadnie uznały organy administracji, iż fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję M. WINB z dnia [...] r. nie stanowił przesłanki zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wniesienia skargi nastąpiło bowiem pod rządami uchylonej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i nie spowodowało wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (art. 40 tej ustawy). Jak ustalono w oparciu o przeprowadzony w toku rozprawy sądowej dowód z akt sygn. II SA/Ka 940/03, w postępowaniu tym nie zapadło też postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, zaś uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obydwu instancji o umorzeniu postępowania nastąpiło na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2005 r. Zatem wyeliminowanie tych decyzji nastąpiło już po wydaniu decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie, co oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego o zmianę pozwolenia na budowę, funkcjonowała w obrocie prawnych ostateczna decyzja administracyjna, która podlegała wykonaniu i miała walor wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanych, przesądzając kwestię charakteru wykonanych robót budowlanych. Taki stan rzeczy musiał skutkować wprowadzeniem do projektu budowlanego dokonanych przez inwestora robót budowlanych zgodnie z rzeczywistym stanem realizowanego obiektu. Zgodnie z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego naniesienie takich zmian jest bowiem niezbędne. Skoro uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie zamurowania otworu okiennego, co jest sednem sporu pomiędzy stronami, nastąpiło po zakończeniu niniejszego postępowania administracyjnego nie może uzasadniać uwzględnienia skargi, lecz stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Nie zachodzi bowiem przypadek naruszenia prawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłanka wznowienia musi bowiem występować w dacie wydania zaskarżonej decyzji, bo tylko w takim wypadku można stwierdzić naruszenie prawa przez organ administracji. Późniejsze wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie daje zaś żadnych podstaw do kwestionowania legalności rozstrzygnięcia organu administracji, bowiem naruszałoby zasadę sądowej kontroli, sprawowanej wg stanu z daty orzekania przez organy administracji publicznej. Stąd też kwestia uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego na mocy prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 30 marca 2005 r. nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi, co nie przesądza możliwości wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Nadto, działając z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia Prawa budowlanego ani wymogów techniczno-budowlanych określonych w rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie oceny zamiennego projektu budowlanego co do projektowanych robót, polegających na budowie wewnętrznej klatki schodowej i nowego wejścia do budynku. Stąd też spełnione zostały przesłanki do zmiany pozwolenia na budowę. W tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego nie naruszono też gwarancji procesowych stron. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW