II GSK 558/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 210/10 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 210/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wyrokiem z dnia 14 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. (sygn. akt II SA/Sz 380/08), po rozpoznaniu skargi J. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta S. z [...] lutego 2008 r. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy bezspornie ustalić, gdzie przebiega linia rozgraniczająca pas drogowy Al. W. w S. od działki, na której posadowiony jest budynek, na którym umieszczona została reklama skarżącej i czy rzeczywiście oraz w jakim okresie reklama należąca do skarżącej znajdowała się w pasie drogowym tej ulicy. Decyzją z [...] października 2009 r. Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.), § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego i zgodnie z uchwałą [...], załącznik (Lp. 207) Rady Miasta S. z [...] października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście S. wymierzył skarżącej, wykonującej działalność gospodarczą pod nazwą "O. S.", karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. W. w S. bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do [...] listopada 2007 r. poprzez umieszczenie reklamy równolegle do ściany budynku o powierzchni 14,25 m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zlecił Spółce cywilnej "T.", wykonującej prace geodezyjne, ustalenie przebiegu granic pasa drogowego przy nieruchomości al. W. [...] w S. (dz. Nr [...] "dr", obręb [...]) oraz naniesienie pomiarów dokonanych w terenie na kalkę techniczną. Przeprowadzone pomiary geodezyjne bezspornie potwierdziły przebieg pasa drogowego Al. W. na wysokości posesji nr [...] po ścianie budynku, należało więc uznać, że przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym al. W. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie, jak określono, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego oraz w zakresie wysokości wymierzonej kary pieniężnej oraz ustaliło termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od [...] września 2007 r. do dnia [...] listopada 2007 r., tj. 73 dni i wymierzyło z tego tytułu pieniężną karę administracyjną w kwocie [...] zł, w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że skarżąca nie zgłaszała zastrzeżeń co do powierzchni reklamy i nie kwestionowała faktu umieszczenia reklamy na budynku nr [...] Al. W. w S. Pokreślił, że Al. W. jest bez wątpienia drogą powiatową, ponieważ do tej kategorii zaliczona została uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z [...] października 2000 r. Zmienił natomiast okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż przyjął, że istotne w sprawie jest powiadomienie skarżącej o prowadzonym postępowaniu i od tego momentu można liczyć okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia tj. od [...] września 2007 r. Skutkiem takiego stanowiska organ zmienił też wysokość kary pieniężnej na [...] zł, W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. J. B. powtórzyła większość argumentów zwartych w odwołaniu od decyzji, a nadto stwierdziła, że Sąd powinien zakwestionować niewłaściwą kategorię ulicy W. stosując bezpośrednio Konstytucję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę podkreślając na wstępie, że sprawa była już rozpoznawana przez sąd administracyjny, który w tej sprawie wydał wyrok 14 października 2008 r. Zgodnie więc z zaleceniami Sądu, organ I instancji przedstawił opinie geodety w sprawie ustalenia przebiegu granic pasa drogowego przy nieruchomościach Al. W. [...] i ul. Ł. [...] w S. i z ustaleń tych wynika, że pas drogowy Al. W. przebiega na wysokości posesji nr [...] po ścianie budynku. W tej sytuacji nie budzi więc wątpliwości, że sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym Al. W. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie zaistniały okoliczności obligujące organ administracji do wymierzenia w formie decyzji administracyjnej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie Sądu, nie sposób przyjąć zgłaszanego ponownie przez skarżącą zarzutu, że geodeta określił granice działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...] i [...] a nie granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Granica ta według skarżącej została ustalona po zewnętrznych płaszczyznach ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej i sposób jej wytyczenia narusza ustawową definicję granicy pasa drogowego. Jako koronny argument skarżąca wskazuje, że pod wystającą witryną, na której umieszczona jest reklama nie znajduję się chodnik. Do tego zagadnienia odniósł się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2008 r. i Sąd ponownie rozpoznając sprawę w całości podzielił to stanowisko. Ponadto, przedmiotem skargi jest decyzja o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i Sąd w tym postępowaniu nie może badać zgodności z Konstytucją uchwały Rady Miasta S. z [...] października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w S. Sąd wyjaśnił, że pas drogowy to wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obejmujący płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem, a sposób wykorzystania tej przestrzeni określa właściciel nieruchomości. Zasadne jest więc twierdzenie organu II instancji, że sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest wystarczającą i konieczną przesłanką wymierzenia kary. W ocenie Sądu organ I instancji zrealizował wytyczne Sądu wyrażone w wyroku z 14 października 2008 r. Upoważniony geodeta dokonał pomiarów geodezyjnych i uwidocznił je na kalce technicznej. Pomiar potwierdził, że granice pasa drogowego przebiegają po obrysie budynku i stąd reklama jak i witryna sklepowa wystają poza granicę pasa drogowego. Podsumowując swój wywód Sąd stwierdził, że w sprawie prawidłowo zostały zastosowane normy prawa materialnego i procesowego. Jakkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołało w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia wskazują, że podstawą decyzji jest art. 138 § 2 pkt 2, a art. 156 został wpisany omyłkowo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy o droga publicznych, a w szczególności: 1) art. 4 pkt 1 przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu nieprawidłowej granicy pasa drogowego przy Al. W. w S., 2) art. 6a ust. 1 przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Al. W. w S. jest drogą powiatową, 3) art. 6a ust. 3 przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Al. W. w S. ma ustalony przebieg. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., bądź innemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu obszernej skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że przy ustalaniu granic pasa drogowego należy brać pod uwagę jego definicję zawartą w ustawie o drogach publicznych, a nie bezkrytycznie przyjmować dane z ewidencji gruntów, która po pierwsze nie tylko, że nie wiadomo, czy może być wprost wykorzystywana do ustalania granic pasa drogowego, a po wtóre nie uwzględnia wymogów wynikających z jego definicji. Z definicji wynika zaś m.in., że chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Skoro tak, to na Al. W. w S. przed budynkiem nr [...] — [...] zlokalizowanym na działce nr [...] nie na całej szerokości aż do krawężnika jezdni znajduje się chodnik, bowiem część gruntu pod wystającą witryną nie stanowi chodnika (nie służy przecież do ruchu pieszych). Tym samym zgodnie z treścią ustawy nie może ona stanowić części pasa drogowego. Ponadto, Sąd I instancji zaaprobował granicę pasa drogowego ustaloną przez geodetę, który określił tylko granicę działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...] i [...], a nie granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy. Granica ta została ustalona - a w zasadzie tylko potwierdzona dokumentem przez geodetę — na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków po zewnętrznych płaszczyznach ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej i nie odnosi się do definicji pasa drogowego wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Skarżąca ponownie podniosła, że pod witryną nie znajduje się zatem chodnik, który kończy się w miejscu, w którym zaczyna się witryna, stąd też ta część gruntu nie może stanowić pasa drogowego, zaś zawarte w wyroku tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 439/02 pozostają w aktualne w zakresie definicji pasa drogowego pomimo tego, że dotyczą tej definicji przed jej zmianą dokonaną w dniu 9 grudnia 2003 r. Skarżąca zwróciła też uwagę, że stosownie do treści art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Al. W. w S. nie może być w świetle przywołanego przepisu drogą powiatową, lecz jest drogą gminną, bowiem jest typową drogą lokalną. Błędne zaliczenie danej drogi do niewłaściwej kategorii dróg publicznych rodzi skutek w postaci m.in. różnych opłat za zajęcie pasa drogowego (według zasady im wyższa kategoria, tym wyższa opłata). Zdaniem skarżącej niewłaściwa kategoria drogi Al. W. w S. mogła być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zakwestionowana w niniejszej sprawie na podstawie art. 178 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Sąd ów odmówił jednak podjęcia inicjatywy w tym zakresie, myląc jednocześnie pojęcie kategorii drogi z ustaleniem jej przebiegu, bowiem skarżąca podniosła w skardze administracyjnej nieprawidłową kategorię drogi powiatowej oraz możliwość tego zakwestionowania przez Sąd. Nie wnosiła zaś o "zbadanie zgodności z Konstytucją uchwały Rady Miasta S. z [...] października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w S". Zdaniem skarżącej ustalenie przebiegu drogi a zaliczenie jej do określonej kategorii to dwa odrębne stany prawne, chociażby ze względu na sposób przeprowadzenia procedury w tej zakresie, a zarówno SKO, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku myli kategorię drogi z jej przebiegiem. Uchwała nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2000 r. stanowi o przebiegu dróg, a nie o nadaniu im określonej kategorii. Zatem skoro nie wiadomo jak przebiega istniejąca droga (Al. W. w S.) to brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat, czy też kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego drogi o nieustalonym przebiegu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej oparł ją wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 4 pkt 1, art. 6a ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Tymczasem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie miały ustalenia faktyczne. W tym miejscu przypomnieć należy, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który w wyroku z dnia 14 października 2008r. sygn. akt II SA/Sz 380/08, zalecił przy ponownym jej rozpoznaniu bezspornie ustalić, gdzie przebiega linia rozgraniczająca pas drogowy Al. W. w S. od działki, na której posadowiony jest budynek, na którym umieszczona jest reklama skarżącej, czy rzeczywiście oraz w jakim okresie reklama należąca do strony znajdowała się w pasie drogowym. Sąd ten przesądził również, że Al. W. w S. jest drogą powiatową, bowiem do tej kategorii zaliczona została Uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z [...] października 2000 r., w sprawie przebiegu dróg powiatowych. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia cyt. przepisu oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zakresem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie ( zob. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Związanie oceną prawną sądu administracyjnego oznacza, że nie może zarówno on, jak i organ - przy ponownym rozpoznaniu sprawy formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie. Art. 153 p.p.s.a. zawiera również postanowienia o wiążącym charakterze " wskazań co do dalszego postępowania". Wskazania określają sposób postępowania organów w przyszłości. Ich celem jest zapobieżenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy błędom stwierdzonym prze sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ administracji zastosował się w pełni do wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 października 2008 r., zlecił bowiem spółce "T." wykonującej prace geodezyjne, ustalenie przebiegu pasa drogowego przy nieruchomości Al. W. [...] w S. oraz naniesienie dokonanych pomiarów na kalkę techniczną. Pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę wskazują, że granica pasa drogowego przebiega po obrysie budynku oraz, że zarówno reklama, jak i witryny sklepowe, wystają poza tę granicę. Wobec powyższych ustaleń, Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości fakt, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym Al. W. Granice pasa drogowego zostały bowiem wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na planie gruntu. Przedstawione wyżej ustalenia faktyczne nie zostały podważone w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa procesowego. Sąd kasacyjny podkreśla, że jeżeli skarżący zarzuca, że ustalenia faktyczne były błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Dodać należy również, że Sądowi I instancji nie można zarzucić niewłaściwego zrozumienia treści wymienionych w petitum skargi przepisów prawa materialnego. Sąd ten prawidłowo zrekonstruował treść normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa. Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jeżeli zatem na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie pod tę reklamę wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 6a ust 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin miedzy sobą. Natomiast art. 6a ust. 3 tej ustawy stanowi, że ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów ( burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga. Należy podkreślić, że Al. W. w S. jest bez wątpienia droga powiatową, do tej kategorii zaliczona została uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2000 r. W tej kwestii wypowiedział się już wiążąco WSA w S. w wyroku z dnia 14 października 2008 r. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przebiegu tej drogi, zwłaszcza poprzez niewłaściwe zrozumienie treści ww. norm prawnych. Z wymienionych powodów skargę kasacyjną należało oddalić, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do postanowień art. 184 p.p.s.a.