I OSK 1765/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 203/10 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 28 października 2009 r. nr XXXIII/333/09 w przedmiocie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Rada Gminy Miejsce Piastowe w dniu 28 października 2009 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/333/09 w sprawie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Miejsce Piastowe oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Jako podstawę tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 72 ust. 1 i 4 oraz art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczycieli (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Uchwała została doręczona Wojewodzie Podkarpackiemu jako organowi nadzorczemu w dniu 5 listopada 2009 r., a następnie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 11 stycznia 2010 r. nr 4, poz. 87. Wojewoda Podkarpacki skargą z 25 stycznia 2010 r. zaskarżył wyżej opisaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Rzeszowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 - 7, § 6 ust. 5. Wojewoda zarzucił, że rada wbrew swoim kompetencjom, w § 3 w/w uchwały określiła krąg podmiotów oraz wskazała okoliczności, w których nauczyciele i nauczyciele-emeryci mają uprawnienie do korzystania z pomocy zdrowotnej. Zdaniem skarżącego rada wprowadzając niniejsze postanowienie do uchwały objętej skargą, przekroczyła zakres swego umocowania prawnego. Skarżący wywiódł, że niedozwolone jest wskazanie zamieszczone w § 4 ust. 2 uchwały, dotyczące kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o przyznanie pomocy zdrowotnej w imieniu nauczyciela. Wojewoda stwierdził bowiem, że uprawnienia takiego nie można przypisać dyrektorowi i radzie pedagogicznej. Zarzucił również radzie, że wbrew swoim uprawnieniom wynikającym z przepisu delegacyjnego dla wydania aktu prawa miejscowego, rada przewidziała tryb rozpoznawania wniosków o przyznanie świadczeń, w którym działać ma zespół opiniujący wnioski nauczycieli i określiła jego kompetencje. Nie zgodził się dalej z ustaleniem przez radę górnej granicy świadczenia pieniężnego w § 6 ust. 5 uchwały. W jego ocenie powoduje to, że powyżej tej kwoty świadczenie nie zostanie przyznane, co nie mieści się w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Wskazał na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, zgodnie z którym akt wykonawczy do ustawy może być wydany tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia. W końcowej części skargi Wojewoda zarzucił radzie przekroczenie upoważnienia zawartego w ustawie, poprzez ustalenie górnej granicy udzielonej pomocy. Skarga zawiera także przytoczenie szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w których skarżący upatruje zasadność swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miejsce Piastowe wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w przedmiotowej sprawie upłynął termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuciła Wojewodzie opieszałość w zakresie publikacji w/w uchwały. Zaznaczyła, że uchwała w praktyce do momentu publikacji nie obowiązywała i nie stanowiła podstawy prawnej do przyznania nauczycielom świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej. Rada wskazała, że podejmując przedmiotową uchwałę i nadając jej określoną treść, opierała się na istniejącej praktyce i wzorowała się na innych uchwałach w tym zakresie, które organ nadzoru publikował w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego i które to nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Na potwierdzenie tego faktu rada wymieniła te uchwały, załączając ich kserokopie do odpowiedzi na skargę. W konkluzji podała, że wójt nigdy nie podjął jakichkolwiek działań na gruncie zaskarżonej uchwały, zarówno przed jej ogłoszeniem, jak również po jej opublikowaniu i wejściu w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając wniosek Wojewody Podkarpackiego, postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 203/10 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Postanowienie to stało się prawomocne. W dniu 22 kwietnia 2010 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) Rada Gminy Miejsce Piastowe złożyła do Sądu pismo z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr OA.0561/1-1/10 o umorzenie postępowania sądowego w tej sprawie, załączając wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwałę z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr XXXVII/377/10 w sprawie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Miejsce Piastowe oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Rada wyjaśniła, że w uchwale z dnia 15 kwietnia 2010 r. uwzględniła w całości skargę Wojewody Podkarpackiego w tej sprawie, uznając za uzasadnione zarzuty i wnioski jak też wskazaną w skardze argumentację, eliminując z obrotu prawnego uchwałę objętą skargą. Sąd zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o ewentualne ustosunkowanie się do wniosku Rady Gminy Miejsce Piastowe o umorzenie postępowania w tej sprawie, przekazując jednocześnie pismo Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr OA.0561/1-1/10 skierowane do WSA w Rzeszowie, stanowiące wniosek organu o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, a także załączoną do tego pisma uchwałę Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr XXXVII/377/10 oraz uchwałę Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr XXXVII/378/10 w sprawie złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosku o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Wicewojewoda działająca z upoważnienia Wojewody Podkarpackiego pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. wskazała, że w jej ocenie nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący naprowadził, że uchylenie uchwały przez radę gminy wywarło skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, podczas gdy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Według skarżącego nie ma znaczenia, że w okresie obowiązywania uchwały objętej skargą nie wpłynął żaden wniosek o pomoc oraz Wójt nie podejmował żadnych czynności, gdyż nie można twierdzić, że uchwała ta nie wywołała żadnych skutków prawnych. W tym kontekście umorzenie zatem postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby w ocenie wojewody uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocy ex nunc, nie zostały usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. Celem wyjaśnienia sprawy Sąd wyznaczył rozprawę zarządzając stawiennictwo stron przez pełnomocników. Na wyznaczoną rozprawę nie stawił się zarówno pełnomocnik strony skarżącej, jak i Rady Gminy Miejsce Piastowe. W ocenie Sądu, zasadne było umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy z innych niż wymienione w pkt 1 i 2 cyt. przepisu przyczyn, stało się bezprzedmiotowe. Organ wywodził, że uchwała mimo iż weszła w życie, to jednak nie była stosowana. Wojewoda Podkarpacki skutecznie tego oświadczenia nie zanegował. W ocenie skarżącego nie ma jednak znaczenia, że w czasie obowiązywania uchwały nie wpłynął żaden wniosek o pomoc i organ gminy nie podejmował żadnych czynności, stwierdzenie to uzupełniono przypuszczeniem, że wniosek mógł nie wpłynąć ze względu właśnie na treść kwestionowanej uchwały. W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej odwołująca się do hipotetycznych zdarzeń nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro zaskarżona uchwała została w całości uchylona, a organ skorzystał z kompetencji do autokontroli w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadto zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych skutków, dla odwrócenia których ewentualnie zasadne byłoby wyrokowanie, to uznać należy, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn należało postępowanie umorzyć. Sąd stwierdził, że odrębnym zagadnieniem jest to, iż wyznaczając rozprawę z udziałem pełnomocników Sąd dążył do umożliwienia skarżącemu wykazania, że skutki kwestionowanej uchwały jednak wystąpiły. Z możliwości tej wojewoda nie skorzystał. Brak stawiennictwa przez pełnomocników obu stron mimo zarządzenia Sądu w tej kwestii, uznać należy za przejaw lekceważącego podejścia do wymiaru sprawiedliwości, nadto świadczy w ocenie Sądu o braku profesjonalizmu stron. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył postępowanie sądowe. Skargę kasacyjną od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Wojewoda Podkarpacki. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, mimo że nie stało się ono bezprzedmiotowe. Na tych podstawach skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wywodził, że zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, a więc nie można stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie skarżącego organu uchwała wywołała skutki prawne w okresie jej obowiązywania, których nie może "odwrócić" jej uchylenie po półrocznym okresie, jako że nie wywołuje ono skutku ex tunc. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Miejsce Piastowe wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skarga kasacyjna odpowiada wymienionym wymogom i została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do kwestii zasadności skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która po jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego została zmieniona lub uchylona, wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK ZU 1994, cz. II, poz. 44) i ustalił, że: "I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Pogląd ten został podzielony w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Jednocześnie odmienny stan faktyczny sprawy uniemożliwia przyjęcie rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu NSA z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2032/09. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.