II SA/Gd 286/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody z dnia 22 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 19 września 2008 r. Nr [...] Starosta na podstawie art. 30 ust. 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] przy ul. R. w T., objętego zgłoszeniem P. Z. z dnia 8 września 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 8 września 2008 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie P. Z. o zamiarze budowy budynku gospodarczego na terenie działki [...] w T. przy ul. R.. Organ ustalił, że przedstawiony w zgłoszeniu obiekt jest obiektem dwukondygnacyjnym, a tym samym postawienie takiego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw. Od opisanej decyzji Starosty odwołanie wniósł P. Z., żądając oddalenia sprzeciwu i niezwłocznego zezwolenia na rozpoczęcie budowy. Odwołujący wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest umocowania prawnego i narusza prawo materialne - art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a tym samym ogranicza jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto odwołujący się uważa, iż decyzja Starosty jest niezgodna z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, który nakłada na organ obowiązek wezwania do uzupełnienia dokumentacji przed wydaniem decyzji negatywnej. Jednocześnie w odwołaniu P.Z. uzupełnił wniosek z dnia 8 września 2008 r. poprzez wskazanie, iż budynek zachowując swoja bryłę z przedłożonej koncepcji nie będzie posiadał poddasza. Z konstrukcyjnego punktu widzenia jętki łączące krokwie będą elementem dachu tworząc w ten sposób ażurową konstrukcję nad parterem a tym samym będzie spełniał definicję budynku jednokondygnacyjnego zgodnie z definicją kondygnacji z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Wojewoda decyzją z dnia 22 lutego 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję Starosty z dnia 18 września 2008 r. i jednocześnie wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. R. w T., objętego zgłoszeniem P. Z. z dnia 8 września 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, że w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymienione są enumeratywnie obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. W punkcie drugim wymienionego artykułu wskazano, że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednocześnie art. 30 wskazanej ustawy nakłada obowiązek zgłoszenia takiej inwestycji właściwemu organowi oraz określa sytuacje, w których organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy prawo budowlane, który stanowi, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Jak ustalił Wojewoda, z akt sprawy nie wynika, aby Starosta wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku, wobec czego organ I instancji nie mógł zgłosić sprzeciwu na tej podstawie. Według Wojewody wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie jest mimo wszystko zasadne, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, ponieważ wśród obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zostały wymienione parterowe budynki gospodarcze z użytkowym poddaszem, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Organ wyjaśnił również, iż organ odwoławczy sprawdza poprawność wydanych rozstrzygnięć przez organy I instancji w dniu wydania decyzji. Nowe zgłoszenie parterowego budynku gospodarczego bez użytkowego poddasza, dokonane przez P. Z. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, należało przedłożyć Staroście. Na decyzję Wojewody w części dotyczącej zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce [...], P. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji we wskazanym zakresie. Skarżący zażądał również zasądzenia odszkodowania tytułem pokrycia kosztów i strat finansowych powstałych w wyniku blokowania inwestycji przez organ. Skarżący podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił wyjaśnień do zgłoszenia, tylko przekazał odwołanie organowi II instancji, który również nie uwzględnił zmian w zgłoszeniu wprowadzonych w dniu 13 października 2008 r. Skarżący zarzucił organowi II instancji, że wnosząc sprzeciw przekroczył swoje uprawnienia, gdyż zgodnie z prawem budowlanym organem właściwym do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanej inwestycji jest wyłącznie Starosta. Art. 82 pkt 3 wymienia kategorie obiektów inwestycyjnych, dla których wojewoda jako organ administracji budowlanej wyższego stopnia jest organem właściwym. Zdaniem skarżącego Wojewoda uchylając w dniu 22 lutego 2010 r. wadliwą decyzję Starosty spowodował uprawomocnienie się zgłoszenia skarżącego, czyniąc to zgłoszenie ważnym. Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z prawem budowlanym organ właściwy do wydania sprzeciwu ma 30 dni na zgłoszenie sprzeciwu od zawiadomienia o planowanej inwestycji, tym samym w dniu 7 października 2008 r. upłynął 30 – dniowy okres na wyrażenie sprzeciwu. Skarżący stwierdził, że oba punkty decyzji Wojewody z administracyjnego punktu widzenia wzajemnie się wykluczają, gdyż punkt 1 zakłada możliwość rozpoczęcia inwestycji a punkt 2 zakłada dalsze jej wstrzymanie. Skarżący zarzucił również nienależyte rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji, gdyż bryła planowanego budynku jest zgodna z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organy powołując się na treść art. 29 ustawy Prawo budowlane zawężają pojęcie budynku parterowego do pojęcia budynku jednokondygnacyjnego. Zdaniem skarżącego prawo budowlane dopuszcza stosowanie szerokiego pojęcia budynków parterowych i dopuszcza tym samym wznoszenie każdego rodzaju budynku parterowego wymienionego w art. 29 pkt 2, również takiego, który posiada poddasze. Skarżący wskazał, że jego zamiarem nie jest i nie było wybudowanie budynku z użytkowym poddaszem a jedynie parterowego jednokondygnacyjnego (bez stropu) ze skośnym dachem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, nie będąc przy tym, stosownie do treści art.. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) związany zarzutami i wnioskami skargi. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 5 tej ustawy zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, do wykonywania robót można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (i nie później, niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót). Wskazać trzeba, że według art. 28 Prawa budowlanego zasadą jest uzyskanie przez inwestora przed realizacją robót budowlanych pozwolenia na budowę. Roboty te podlegają zatem co do zasady kontroli i reglamentacji organu architektoniczno-budowlanego. Tryb zgłoszeniowy przewidziany w art. 30 Prawa budowlanego ma natomiast charakter wyjątku od tej zasady. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 pozwolenia na budowę nie wymaga między innymi budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, b) płyt do składowania obornika, c) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, d) naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m, e) suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2; 2) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; (...). Z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3. Z kolei art. 30 ust 2 tej ustawy przewiduje, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Z okoliczności sprawy wynika, że P. Z. zgłosił w dniu 8 września 2008 r. zamiar budowy budynku gospodarczego (wolnostojącego) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Do wniosku dołączona została koncepcja obiektu (rysunki typowego "domku" letniskowego z poddaszem użytkowym autorstwa firmy D.) z zaznaczeniem, że zamiar dotyczy "elewacji" (vide: zgłoszenie z załącznikami w aktach administracyjnych I instancji). Wbrew zarzutom skargi, treść wniosku w powiązaniu z dołączonymi rysunkami i opisem uprawniały organ do oceny, że zamiar budowy dotyczy budynku z użytkowym poddaszem, co przeczy ustawowemu wymogowi budynku parterowego określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W zgłoszeniu mowa jest o "wolnostojącym parterowym budynku gospodarczym o powierzchni zabudowy 24,75 m2 zgodnie z załączoną wizualizacją". Zgodnie z rysunkami, wyliczona powierzchnia zabudowy 24,74 m2 obejmuje zarówno parter i poddasze. Na to, że taki był zamiar budowy wskazuje również treść odwołania, w którym skarżący "uzupełnia" wniosek poprzez wskazanie, że budynek zachowując swoja bryłę "nie będzie posiadał poddasza". Tym samym trafnie ocenił organ, że budowa objęta wnioskiem z dnia 8 września 2008 r. nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, szczególnie wobec tego, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są wymienione enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja. Tym samym przedmiotowy obiekt podlega reżimowi określonemu w art. 28, to zaś czyni zasadnym sprzeciw na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zasadnie wywodzi skarżący, że budynek parterowy nie wyklucza poddasza, co może być uzasadnione kształtem dachu, chyba że poddasze to będzie miało charakter użytkowy, wówczas zgłoszenie dotyczyć będzie obiektu nie będącego w istocie budynkiem parterowym. Brak jest wprawdzie w ustawie Prawo budowlane definicji "budynku parterowego", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2, jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze (por. Wikipedia, hasło "kondygnacja"). Z kolei terminologia związana z kondygnacjami jest zdefiniowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Podkreślenia wymaga, że istotą sporu nie jest, wbrew zarzutom skargi, projektowany spadzisty kształt dachu, ta bowiem kwestia może podlegać aprobacie, lecz ocena, że zgłoszenie nie dotyczyło stricte budynku parterowego, a więc posiadającego jedną kondygnację nadziemną. W ocenie Sądu zmiana pierwotnego wniosku, bo tak trzeba tłumaczyć treść "uzupełnienia" zawartego w odwołaniu od decyzji I instancji, mogła jedynie wywołać skutek, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, a więc kolejny wniosek, który powinien zostać skierowany do starosty. Ocena taka wynika z wykładni przepisu art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego, w którym mowa jest o możliwości przystąpienia do robót, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. Zgłoszenia zaś dokonuje się do organu architektoniczno-budowlanemu I instancji (starosty stosownie do art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego), którego obowiązuje zachowanie terminu 30-dniowego dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu. Tymczasem odwołanie od decyzji o sprzeciwie składa się do właściwego organu II instancji (wojewody), jedynie za pośrednictwem organu I instancji. Wojewoda uprawniony jest do kontroli instancyjnej decyzji o sprzeciwie, stosownie do treści art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, w ramach której wydaje decyzje określone w art. 138 kpa, a zatem również może wnieść sprzeciw, będący merytorycznym rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 138 § 1 kpa. Wojewoda nie ma natomiast kompetencji do milczącego "przyjęcia zgłoszenia", którego skutkiem będzie możliwość przystąpienia przez inwestora do wykonywania robót budowlanych. Podkreślenia bowiem wymaga, że istotą trybu zgłoszeniowego przewidzianego w art. 30 Prawa budowlanego jest umożliwienie inwestorowi prowadzenia robót budowlanych wyłącznie po upływie określonego terminu, bez konieczności wydawania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej jakiegokolwiek oświadczenia o przyjęciu zgłoszenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1620/2009, Baza orzeczeń LexPolonica nr 2239140). Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje również, w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08 (Baza orzeczeń LexPolonica nr 2247630, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej oraz, że do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami kpa, mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie - Prawo budowlane. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie przedmiotowej budowy zostało dokonane w dniu 8 września 2008 r., natomiast decyzję o sprzeciwie z dnia 19 września 2008 r. doręczono stronie skarżącej w dniu 29 września 2008 r. (vide: decyzja z dowodem doręczenia w aktach administracyjnych I instancji). Sprzeciw wniesiony przez organ w przewidzianym ustawowo terminie, jak w niniejszej sprawie, oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych. Natomiast wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają, jak mowa była o tym wyżej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym możliwość wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej w sytuacji, gdy naruszenie prawa przez organ I instancji sprowadzało się do wadliwego wskazania podstawy prawnej (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), lecz poza tym zasadnego w okolicznościach sprawy sprzeciwu. W świetle powyższych rozważań nietrafne są również zarzuty skargi odnoszące się do przekroczenia kompetencji przez organ odwoławczy, określonych przez art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazany przepis kompetencyjny stanowi podstawę dla kontroli instancyjnej wojewody jako organu II instancji w stosunku do starosty, a jak już wyżej zostało zaznaczone, tryb odwoławczy uruchamia stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 138 kpa. Oczywistym jest, że przepis ten należy stosować z uwzględnieniem specyfiki instytucji zgłoszenia określonej art. 30 ust. 2-5 ustawy Prawo budowlane, nie oznacza to jednak braku możliwości wydania decyzji o sprzeciwie przez organ II instancji, w szczególności w opisanych wyżej i ustalonych przez organ okolicznościach sprawy, gdzie wniesienie sprzeciwu przez organ II instancji w istocie wywołuje taki skutek, jak utrzymanie w mocy zasadnego sprzeciwu organu I instancji (por. także wydany w podobnym stanie faktycznym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2267/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od uznania zarzutów skargi za nietrafne wyjaśnia się skarżącemu, że żądanie zasądzenia odszkodowania nie może podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Kognicja tego sądu, ograniczona przepisami art. 3 - 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rodzaj i treść dopuszczalnych orzeczeń wydawanych w sprawach należących do właściwości sądu administracyjnego (art. 145 – 149 tej ustawy) nie przewidują takiego rozstrzygnięcia. Roszczenia o charakterze odszkodowawczym podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.