VII SA/Wa 2267/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Izabela Ostrowska(spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) -zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C.Sp. z o.o. z siedzibą w W., od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego (o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 12 mx 4 m) zlokalizowanego przy ul. [...] - uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego na terenie działki nr [...]. Uzasadniając decyzję organ podkreślił, że art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane daje organowi możliwość nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Natomiast fakt zaistnienia przesłanek, do obligatoryjnego wniesienia przez organ sprzeciwu wyklucza możliwość nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] nie znalazła podstaw do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu rządzenia reklamowego (o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 12 mx 4 m) zlokalizowanego przy ul. [...]. Argumentując swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i zauważył, że w przedmiotowej sprawie wolno stojące urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym, trwale związanym z gruntem. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] wskazał, iż do budowli będących wolno stojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Organ dokonujący kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt (urządzenie reklamowe) wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinien zaś mieć na uwadze przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane w świetle, którego nie jest obojętna wielkość oraz cechy konstrukcyjne obiektu. Organ wskazał również, że wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę. Natomiast o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Ponadto organ zauważył, że wykonania tego typu urządzeń reklamowych nie można uznać za "instalowanie". Nie ulega bowiem wątpliwości, iż roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Wojewoda [...] podniósł, iż w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja to: tablica reklamowa o wymiarach 12 m x 4 m, fundament o wymiarach 3,50 m x 5,70 m oraz trzon nośny z rury stalowej. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego to około 15 m. Jednocześnie inwestor do zgłoszenia załączył projekt budowlany wolnostojącego urządzenia reklamowego sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawienia budowlane. W ocenie organu odwoławczego wymiary planowanej inwestycji oraz obecność fundamentu uzasadniały uznanie tej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła C.Sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwość, wynikającą m.in. z: 1. mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że: a) sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych można wnieść po upływie przeszło 3 lat od dokonania zgłoszenia; b) sprzeciw do zgłoszenia zamiaru, dokonanego wobec Prezydenta [...] jako organu właściwego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, może wnieść również Wojewoda [...], który nie jest organem właściwym lecz organem odwoławczym w stosunku do organu właściwego. 2. mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane poprzez ograniczenie prawa strony do postępowania dwuinstancyjnego poprzez orzeczenie w sprawie na podstawie kompetencji organu I instancji i zastrzeżenie, że decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a przez to wyłączenie możliwości wniesienia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw. Ponadto skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwość, wynikającą z: 1. mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: * art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię; art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wymieniony przepis nie znajduje zastosowania do wolnostojących urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem, a zatem do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, podczas gdy z analizy przedmiotowego przepisu wyraźnie wynika, że ma on zastosowanie do wszystkich urządzeń reklamowych; art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że o trwałym związaniu z gruntem wolnostojącego urządzenia reklamowego decyduje wielkość urządzenia i obecność fundamentu, a także okoliczność, że konstrukcja wraz z gruntem jest na tyle trwała, że uniemożliwia przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody, co znacznie ogranicza praktyczne zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane; art. 30 ust. pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2. mającego istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania naruszenia przepisów postępowania, w postaci: * art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia, że urządzenie reklamowe w niniejszej sprawie jest trwale związane z gruntem, w związku z czym jest budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane; urządzenie reklamowe w niniejszej sprawie posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym; roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowego urządzenia reklamowego stanowią budowę, a nie instalację obiektu; * art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na projekcie budowlanym, dołączonym do zgłoszenia inwestora; * art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w wyniku nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym niezgromadzenia dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a w szczególności: a) nieudowodnienie, że roboty budowlane, będące przedmiotem zgłoszenia inwestora w niniejszym postępowaniu polegają na budowie, a nie instalacji urządzenia reklamowego jak podnosi inwestor, w związku z czym wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; b) nieudowodnienie, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem; c) niewyjaśnienie, w którym momencie i w jaki sposób ma zostać wykonana stopa fundamentowa, która to okoliczność wpływa na fakt, czy mamy do czynienia z instalacją czy budową; a) niewyjaśnienie sposobu posadowienia nośnika na gruncie; - art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji, dlaczego i w jakim zakresie, powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w innych sprawach, a więc i w różnych stanach faktycznych, mają zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga C. Sp. z o.o. w W. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na których zrealizowanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Do drugiej zaś grupy zaliczyć należy tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane -jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowa sprawa dotyczy zamiaru wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie kwestii, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, której zrealizowanie objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od "instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie miała ona nastąpić na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym więc w ocenie Sądu pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych. W myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b wymienione ustawy obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Mając na uwadze definicję budowli określoną w treść przywołanego przepisu, stwierdzić należy, iż urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b ustawy Prawo budowlane. Przechodząc do analizy pojęcia "instalacji" stwierdzić trzeba, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji tego pojęcia, w przeciwieństwie do pojęcia budowy. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik, tom II, str. 209). Przedstawione rozumienie zarówno pojęcia instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc przedstawione uwagi na grunt przedmiotowej sprawy oraz ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, a zakres prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą bowiem np. prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy Prawo budowlane nie wprowadził takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, iż nie wynika ona z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych. Stwierdzić trzeba, iż wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa stanowią wyznacznik tego, czy dany obiekt może być uznany za obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie związany trwale z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, należy także wziąć pod uwagę art. 5 ustawy Prawo budowlane w świetle, którego nie jest obojętna wielkość i cechy konstrukcyjne obiektu. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego. Należy więc po pierwsze ustalić czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji, których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest bowiem normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższy pogląd zaprezentowano w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyroki z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06, sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt IIOSK186/07, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, a które to stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 12 m x 4 m, fundament o wymiarach 3,50 m x 5,70 m oraz trzon nośny z rury stalowej. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego to około 15 m) jak i sposób osadzenia, świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość jak to ma mieć miejsce przy projektowanej tablicy reklamowej, która ma być skręcona śrubami. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary. Prawidłowo zatem przyjął organ II instancji, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniósł sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na podstawie fundamentowej żelbetonowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).