II OSK 1461/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Wojciech Mazur Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 678/08 w sprawie ze skargi C. M. Spółka z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania instalacji urządzenia reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od C. M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1461/ 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi C. M. Sp. z o. o. w W. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r.- o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia z dnia 14 grudnia 2007 r. dokonanego przez C. M. Sp. z o. o., dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na montażu wolnostojącego urządzenia reklamowego (lokalizacja 1), na terenie działki nr ew. [...], w obrębie [...], przy ul. P. w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że inwestor zgłosił w dniu 14 grudnia 2007 r. zamiar wykonania ww. robót budowlanych polegających, jak wynikało z projektu budowlanego powtarzalnego, na wykonaniu wolnostojącego urządzenia reklamowego typu [...] z dwustronnymi reklamami o wym. 6,0 x 3,0 m na słupie o wysokości 5 m. W ocenie organu pomimo, iż projekt zawierał dwa warianty posadowienia reklamy, to oba dotyczą wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, które należy zaliczyć do budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Taka kwalifikacja inwestycji, zdaniem organu, nie mieści się w art. 29 Prawa budowlanego i pociąga za sobą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku wniesionego odwołania przez C. M. Sp. z o. o., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną przez organ I instancji wskazując ponadto, że w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który dotyczy instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach budowlanych. Pojęcie instalowania nie jest równoznaczne z budowaniem i nie dotyczy budowy samodzielnej konstrukcji posadowionej na własnym fundamencie. Organ dodał również, że przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę art. 5 Prawa budowlanego, w świetle którego nie jest obojętna jego wielkość oraz cechy konstrukcyjne. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. M. Sp. z o. o., wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie przez organy, że: 1. przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, nie dotyczy więc wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, stąd planowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, a pojęcie instalowania nie jest równoznaczne z budowaniem; 2. wielkość i cechy konstrukcyjne planowanego obiektu, co do zasady przesądzają, czy taka inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, czy wystarczające jest zgłoszenie robót budowlanych; 3. załączenie do zgłoszenia projektu budowlanego, wykonanego przez uprawnionego projektanta wraz z oświadczeniem, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy przesądza o bezskuteczności zgłoszenia. Strona skarżąca zarzuciła organom ponadto istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 i art. 138 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie dokonanie przez organ odwoławczy rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że instalacja urządzeń reklamowych, niezależnie od ich posadowienia na budynkach, czy też bezpośrednio na gruncie oraz niezależnie od tego, czy jest ono trwale powiązane z gruntem, objęta jest treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego z wyjątkami w nim wymienionymi. Zdaniem Sądu trafnie we wniesionej skardze podniesiono, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zawierający definicję legalną terminu "budowla", nie przesądza o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów przykładowo wymienionych w tym przepisie. Zakwalifikowanie, bowiem danego obiektu do kategorii "budowli" nie stanowi o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nie wyłącza możliwości zastosowania ustawowych wyjątków od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że termin "instalowanie" użyty przez ustawodawcę, może dotyczyć zarówno robót budowlanych, polegających na połączeniu różnych elementów w jedną całość, zamontowaniu na jakimś obiekcie budowlanym, czy też posadowieniu na gruncie. Urządzenie reklamowe stanowi jedną całość, do którego zalicza się wszystkie elementy składowe, bez względu na sposób i miejsce ich zamontowania. W związku z powyższymi okolicznościami Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko organu, który wymóg uzyskania pozwolenia na budowę wiąże ze stopniem skomplikowania konstrukcji nośnika reklamowego, jego rozmiarami, sposobem posadowienia, czy względami bezpieczeństwa związanymi z jego montażem, bądź eksploatacją, nie zasługuje na aprobatę, gdyż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego takich warunków nie zawiera. W przypadku ustalenia, że skala i wielkość robót budowlanych przy instalowaniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska albo zwiększenie ograniczenia lub uciążliwość dla terenów sąsiednich organ zawsze może skorzystać z dyspozycji art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego i nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na roboty objęte zgłoszeniem. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga uzasadnienia przez organ podstaw do zastosowania art. 30 ust. 7 ww. ustawy. Tym samym w ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki, podzielając błędne stanowisko organu I instancji, naruszył przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu art. 11 i art. 7 k.p.a. przez organ odwoławczy, gdyż rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego, jakkolwiek oparte na błędnej wykładni prawa materialnego, zawierało dostateczne wyjaśnienie przesłanek, jakimi organ kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd wskazał również, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1. naruszanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że do wszystkich nośników reklamowych należy go stosować, bez względu na ich wymiary i sposób posadowienia w gruncie; 2. naruszenie przepisu art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, uznającą budowę budowli, jaką jest nośnik reklamowy, za wykonywanie robót budowlanych polegających jedynie na "instalacji" budowli; 3. naruszenie przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na organy obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jako przesłanki jego zastosowania, zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi; 2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek nie mających pokrycia w materiale dowodowym, a tym samym sprzecznych z ustaleniami organów. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie przy stwierdzeniu przez Sąd wystąpienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi C. M. Sp. z o.o. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, iż interpretacja Sądu pierwszej instancji jest niezgodna z literalnym brzmieniem przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji zdaje się przyjmować, że bez względu na rodzaj, wielkość i zakres skomplikowania robót budowlanych związanych z "instalacją" urządzenia reklamowego organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, winien traktować te roboty jako instalację, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organu, nie może być tak, że budowa każdego urządzenia reklamowego, nawet 10 czy 20 metrowego masztu trwale związanego z gruntem i montażu na nim reklamy o znacznych wymiarach jest zawsze równoznaczne z instalacją, o której mowa w rzeczonym art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Względy bezpieczeństwa, a co za tym idzie wykładnia celowościowa, przemawiają za tym, aby nie stosować w tego rodzaju sprawach automatycznie zaniechania uzyskania pozwolenia, lecz uwzględniać wskazane powyżej parametry obiektu, jako przesłanki wyboru trybu postępowania. Ponadto w ocenie skarżącego organu w przedmiotowej sprawie nie można mówić o instalacji, skoro chodzi o budowę samodzielnej budowli składającej się z żelbetowego fundamentu o wym. 3,6 m x 2,3 m x 0,5 m, dolnej części słupa wsporczego, górnej części słupa wsporczego, rusztu do zamocowania ekranów, ekranów reklamowych, pomostu obsługowego oraz pozostałych elementów wyposażenia, przy czym wysokość słupa to 5,0 m, zaś całego urządzenia reklamowego ponad 8,0 m. Opis i cechy charakterystyczne budowli wskazują jednoznacznie, iż jest to budowla wskazana w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc budowla nie zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto zdaniem Wojewody Mazowieckiego Sąd pierwszej instancji naruszył również przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, pośrednio nakazując organowi "udowodnienie" wystąpienia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jako przesłanki nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki wskazał ponadto, iż z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd nie uwzględnił w całości przedłożonych akt sprawy, bądź też zupełnie abstrahował od ich treści, o czym świadczy uznanie, że wykonywanie prac budowlanych określonych w zgłoszeniu można uznać za instalację czegokolwiek, a w szczególności urządzenia reklamowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła C. M. Sp. z o.o. wnioskując o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej. Ponadto C. M. Sp. z o.o. na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za trafne uznać należy zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego), a który to zarzut został skonkretyzowany w ten sposób, że strona wnosząca kasację zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do tego, aby wyrok był wydany "na podstawie akt sprawy". Oznacza to, że oceny prawnej w danej sprawie prowadzącej do wydania konkretnego rozstrzygnięcia nie można formułować w oderwaniu od całości akt administracyjnych. Sąd wydając wyrok ma zatem obowiązek skonfrontować ustalenia faktyczne poczynione w sprawie administracyjnej z zarzutami skargi odnoszącymi się do stanu faktycznego sprawy i normami prawa materialnego będącymi podstawą orzekania w sprawie przez organ. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia wówczas, gdy twierdzenia zawarte w skardze odbiegają od stanu faktycznego ustalonego przez organ wydający zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie dokonanie prawidłowych ustaleń, a następnie ich oceny było o tyle istotne, że Sąd pierwszej instancji, kwestionując stanowisko organu, jako podstawę dla której odmówiono zastosowano w stosunku do prac opisanych w dokonanym zgłoszeniu, ich kwalifikacji przewidzianej w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, nie przedstawił jakie ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przyjęto w skarżonym wyroku. Sąd bowiem nie wskazał, czy opis zgłoszonych prac przedstawiony w badanej przez siebie decyzji zaakceptował, czy też uznał że jest on sprzeczny z dokumentacją. Brak w skarżonym wyroku jest zapisu, że Sąd podziela opis robót budowlanych, jak i opis samego obiektu przedstawiony w skarżonej decyzji, czy też że zdaniem Sądu ustalenia organu nie znajdują oparcia w przedstawionej dokumentacji technicznej. Sytuacja taka uniemożliwia w zasadzie poddanie kontroli tak toku rozumowania Sądu, jak i ustaleń przez Sąd pierwszej instancji przyjętych, czy też przez Sąd ten zakwestionowanych. Wyraźnie przy tym należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji przedstawił we wstępnej części uzasadnienia swego wyroku stanowisko organów obu instancji i ustalenia przez te organy dokonane, ale nie zawarł stwierdzenia, że ustalenia te przyjmuje, czy też kwestionuje. Jest to o tyle też istotne w warunkach przedmiotowej sprawy, że jako jedną z podstaw rozstrzygnięcia Sąd przytoczył art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., nie wskazując jednak żadnej normy prawa procesowego, której naruszenie zarzucił organom. Tak więc nie sposób odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a brak zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego w zakresie wyżej przytoczonym stanowi też o zasadności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić trzeba, iż należy podzielić pogląd prezentowany we wniesionej kasacji co do naruszanie w skarżonym wyroku przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że "....instalacja urządzeń reklamowych niezależnie od ich posadowienia na budynkach czy też bezpośrednio na gruncie oraz niezależnie od tego, czy jest ono trwale powiązane z gruntem – objęta jest treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z wyjątkami w nim wymienionymi." Za zasadny uznać też trzeba zarzut naruszenie przepisu art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię. Kluczowym zagadnieniem w analizowanej sprawie jest to, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi; "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: ..... instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym...". Z treści powyższej normy wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od ""instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie to na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych. W myśl art. 3 art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy "..rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: .... wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe..". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest "... budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego. Analizując z kolei pojęcie "instalacji" stwierdzić trzeba, iż Prawo budowlane nie zawiera definicji tego terminu. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik, tom II, str. 209). Tak więc zarówno pojęcie instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc te uwagi na grunt przedmiotowej sprawy i Prawa budowlanego należy stwierdzić, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca reguluje sprawę urządzeń reklamowych, niezależnie od ich wielkości, masy i parametrów płaszczyzny reklamowej. Jest to pogląd uproszczony, nieodpowiadający prawdzie. To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy nie wprowadza takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, że nie wynika to z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle, którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne. Taki też pogląd zaprezentowano w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyroki z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06, sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt IIOSK186/07, a które to stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Mając uwagi wyżej zaprezentowane nie można będzie mówić o "instalacji" w sytuacji, gdy przedmiotem realizacji określonego urządzenia reklamowego będą prace, które winny być zdefiniowane jako roboty budowlane, przez które stosownie do treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego należy rozumieć "...budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu...." Z kolei "budowa" to w myśl zaś art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "...wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu". Stąd nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż bez względu na rozmiar urządzeń reklamowych, sposób ich posadowienia, czy też bezpieczeństwo związane z montażem bądź eksploatacją tych urządzeń, realizacja urządzeń reklamowych będzie wyczerpywała treść art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, że dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego poprzez ustalenie czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji, których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przechodząc do kolejnego zarzutu kasacji, stwierdzić należy, że dla zastosowania art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, koniecznym jest uprzednie ustalenie, że realizacja planowanych prac budowlanych winna być poprzedzona zgłoszeniem, a nie pozwoleniem na budowę. Dopiero bowiem ustalenie, że wykonanie określonego urządzenia reklamowego stanowi "instalację", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, może uzasadniać ewentualne zastosowanie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie zauważyć trzeba, iż wbrew wywodom autora kasacji z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji nałożył na organy obowiązek "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu. Rozważania Sądu w tym zakresie odnosiły się do uzasadnienia przez organ przyczyn zastosowania tego przepisu, co nie jest tożsame z nałożeniem obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przytoczone wyżej okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien będzie uwzględnić uwagi przedstawione w niniejszym wyroku i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności kontrolowanej decyzji. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.