VII SA/Wa 819/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. J. i M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. J. reprezentowanego przez A. J. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na działkach ew. nr [...] i [...] obr. [...] w L., związanych z realizacją nawierzchni asfaltowej i ułożeniem wzdłuż niej korytek betonowych, - uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...]. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na działkach ew. nr [...] i [...] obr. [...] w [...], związanych z realizacją nawierzchni asfaltowej i ułożeniem wzdłuż niej korytek betonowych – stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Odwołanie od wymienionej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wnieśli A. J. i M. J. Odwołująca się A. J. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. J. wskazała przede wszystkim, że nie zgadza się z twierdzeniem organu I instancji, iż w przedmiotowym postępowaniu nie posiada przymiotu strony. Wskazała również na liczne okoliczności potwierdzające jej interes prawny, dający podstawę do bycia stroną postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto stwierdziła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. "wskazuje ponownie i niepodważalnie, że działa nie jak organ obiektywnie rozstrzygający sprawy, lecz jako strona chroniąca pewne lobby". Po rozpatrzeniu wymienionego odwołania, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał na ogólną zasadę stabilności rozstrzygnięć, wyrażoną w art. 16 k.p.a. i opisał instytucję stwierdzenia nieważności. Opisał także - powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - pojęcie rażącego naruszenia prawa, tj. przesłankę zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż remont nawierzchni asfaltowej wykonano na podstawie zgłoszenia jego zamiaru z dnia 11 września 1998 r., (data wpływu do Urzędu Rejonowego w [...]: 14 września 1998 r.), dokonanego przez Urząd Miasta [...], wobec którego to zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Zgłoszenie dokonane zostało w oparciu o ustawę z dnia 17 lipca 1997 r., o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (Dz.U. z 1997 r., Nr 80, po 492) przewidującą, że odbudowa i remont drogi zniszczonej bądź uszkodzonej w wyniku powodzi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r., w sprawie określenia wykazu gmin, na obszarze których stosuje się szczególne zasady odbudowy i remontu obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi albo huraganu (Dz.U. z 1997 r., Nr 82, poz 527 z późn. zm.), Gmina [...] znalazła się w wykazie gmin do których stosowało się ww. ustawę z dnia 17 lipca 1997 r., o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi. Z uwagi zatem na spełnienie ww. warunków, nie było podstaw do ingerencji służb nadzoru budowlanego wobec wykonanych robót. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro w sprawie nie zachodziły żadne z przesłanek do zastosowywania któregokolwiek z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to umorzenie postępowania przez organ powiatowy nie mogło być uznane za rażąco naruszające prawo. Odnośnie kwestii ułożenia korytek betonowych wzdłuż działek nr [...] i [...] obr. [...] w [...], a od strony działek nr [...] i [...], organ II instancji działający w trybie nadzoru zauważył, że zostały one wykonane pod koniec 2006 r., a ich zakup finansował Urząd Miasta [...] (vide: protokoły z przesłuchania stron w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Natomiast ich ułożenie nastąpiło w wykonaniu pism Burmistrza [...] z dnia [...] października 2006r., znak: [...] (akta Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr kart 81-83), skierowanych do K. i M. M. oraz B. i M. M. Ułożenie tych korytek było związane z sygnałami mieszkańców o zalewaniu wodami opadowymi odcinka ulicy Ż. (dz. nr. [...]) z działek nr ewid. [...] i [...]. Organ odwoławczy zauważył także, iż sprawę odprowadzania wód opadowych i stanu wody na działce reguluje art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Ust 3 tegoż przepisu przewiduje, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego łub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Pod pojęciem "urządzeń zapobiegających szkodom" mieszczą się wszelkie urządzenia, których wykonanie ma na celu zapobieżenia powstawania szkód (zob. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22.12.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2065/06). Ponadto organ II instancji nadmienił, że skoro na podstawie art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne właściwy organ może decyzją nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, taka decyzja podlega wykonaniu niezwłocznie, gdy stanie się ostateczna. Decyzja ta jest decyzją nakazową (nakładającą obowiązek) nie ma więc potrzeby uzyskiwania odrębnej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie robót objętych tą decyzją, również dlatego, że do wykonania takiej decyzji należy przystąpić - co do zasady - niezwłocznie, gdy decyzja stanie się ostateczna. Zatem ingerencja służb nadzoru budowlanego wobec działań podejmowanych na podstawie ww. przepisu, a dotyczących regulacji stosunków wodnych, jest niedopuszczalna, albowiem, jak wskazano powyżej, sprawa regulacji stosunków wodnych nie leży w gestii służb nadzoru budowlanego, lecz we właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, które to kompetencje przewiduje w ww. art. 29 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakkolwiek pisma Burmistrza [...] z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] nie są nazwane decyzjami, jednak ich treść, charakter i okoliczności w jakich zostały wydane, wskazują, że są to działania podjęte przez ten organ na podstawie ww. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa sprawa dotycząca ułożenia korytek betonowych leży w gestii Burmistrza [...], a więc umorzenie w tej materii postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w ramach nadzoru budowlanego nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Natomiast podnoszone kwestie własnościowe (w tym zarzucane naruszenia przekroczenia granicy między działkami) mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, nie mogą zaś być przedmiotem rozważań przez organy nadzoru budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 956/96). Organ II instancji zgodził się natomiast z twierdzeniem organu I instancji zawartym w uzasadnieniu decyzji tego organu, że badana decyzja organu powiatowego została wydana z naruszeniem art. 62 k.p.a., albowiem niesłusznie tenże organ jedną decyzją rozstrzygnął o dwóch sprawach (remont nawierzchni asfaltowej oraz ułożenie korytek betonowych), które należałoby załatwić dwoma odrębnymi rozstrzygnięciami. Jednakże uchybienie to, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji tylko z tej przyczyny, również dlatego, że to uchybienie nie miało żadnego wpływu na sposób załatwienia przedmiotowych spraw. Reasumując powyższe, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było - w niniejszej sprawie - podstaw by przyjąć, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzające postępowanie, narusza prawo w sposób rażący. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia jedynie wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli A. J. i M. J. W skardze wnieśli o unieważnienie: - decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r.; - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.; - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...]; - "wszystkich poprzedzających obecną decyzję GUNB/GINB w Warszawie decyzji i postanowień wydanych w tym postępowaniu"; - "wszystkich poprzedzających obecną decyzję [...]WINB w [...] decyzji i postanowień wydanych w tym postępowaniu". Wymienionym rozstrzygnięciom zarzucili naruszenie art. 1, art. 2, art., 7, art. 8, art. 9, art. 32, art. 51, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 15, art. 28, art. 35, art. 36, art. 38 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa międzynarodowego m.in. Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Ponadto, wnieśli o zwrot kosztów całego postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. J. i M. J. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem od zarzutów skargi wskazać należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a. w zw. z art. 16 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie przede wszystkim zauważyć trzeba, iż zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, iż w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II Instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. Dostrzec jednak trzeba, iż znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 k.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową strony odwołującej się. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Znaczenie zakazu reformationis in peius i konieczność jego respektowania w postępowaniu odwoławczym wynika z tego, iż uznawany jest on za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93, LEX nr 10913). Zauważyć przy tym trzeba, iż o ile na gruncie doktryny prowadzona jest polemika, co do związku zakazu reformationis in peius z decyzją kasacyjną wymienioną w art. 138 § 2 k.p.a., o tyle jako bezsprzeczne przyjmuje się, iż wiąże on organ odwoławczy przy wydaniu decyzji określającej na nowo materialnoprawną sytuację strony, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalony w art. 139 k.p.a. dla organu odwoławczego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej odwołującego się. Daje on gwarancję stronie, iż wniesione odwołanie spowodować może co najwyżej utrzymanie sytuacji prawnej strony odwołującej się ustalonej decyzją organu I instancji, w żadnym zaś przypadku nie spowoduje jej pogorszenia. O tym, czy w konkretnym przypadku pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy rozstrzygnięć obydwu instancji. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 475/08, Lex nr 489245; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 511/08, Lex nr 525902). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że doszło w niniejszej sprawie przy wydawaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do naruszenia art. 139 k.p.a. Wyrażony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius zakazuje organowi odwoławczemu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja (organu I instancji) rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że nie podzielił on stanowiska organu I instancji co do tego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. dotknięta jest którąkolwiek z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności rażącym naruszeniem prawa, co legło u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy stwierdzenia nieważności badanej w nadzwyczajnym trybie postępowania decyzji organu powiatowego. Nie przesądzając o trafności któregokolwiek stanowiska stwierdzić należy, że - mając na uwadze zakaz reformationis in peius - organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy mógłby uchylić decyzję organu I instancji tylko w sytuacji stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, co czyni niemożliwym dokonanie - prawidłowej oceny rozstrzygnięcia przez Sąd. Za rozstrzygnięcie na niekorzyść odwołującego się należy tym bardziej uznać merytoryczną "odmowę stwierdzenia nieważności" w sytuacji w której stroną domagającą się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] i inicjującą postępowanie administracyjne w tym przedmiocie byli odwołujący się M. i A. J. Zaskarżona więc do Sądu decyzja w sposób niedopuszczalny pogorszyła sytuację prawną skarżących co wyczerpuje przesłankę naruszenia zakazu określonego w art. 139 kpa. Wskazać należy, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy zdecyduje się na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85). Orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie i brak wskazania przez organ przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady nieorzekania na niekorzyść strony, stanowi naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi natomiast rażące naruszenie prawa, o którym mówi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93, LEX nr 10913; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2086/07, Lex nr 510269). Ze względu na stwierdzenia wady powodującej nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd nie przeprowadzał jej dalszej kontroli, w tym nie rozważał zarzutów podnoszonych we wniesionej skardze. Sąd wydał rozstrzygnięcie biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Na podstawie art. 152 ppsa stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.