II OSK 2199/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Krośnice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 281/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 24 lutego 2010 r. nr XXX/215/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. II OSK 2199/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 24 lutego 2010 r. nr XXX/215/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy Krośnice Nr XXX/215/2010 z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Krośnica wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. aktu w całości. Organ nadzoru zakwestionował zapisy uchwały w których, dla części terenu objętego uchwałą z dnia 24 lutego 2010 r., Rada utrzymała w mocy ustalenia obowiązującego dotychczas na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Wierzchowice" (uchwała nr XXXVIII/225/98 Rady Gminy Krośnice z dnia 18 czerwca 1998 r.). W granicach obszaru objętego zaskarżona uchwałą przedstawionego na załączniku graficznym znajduje się teren górniczy "Wierzchowice", który objęty był uchwałą Rady Gminy Krośnice nr XXXVIII/225/98 z 18 czerwca 1998 r. Wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nimi terenu. Zatem z dniem wejścia w życie zaskarżonego obecnie planu miejscowego, poprzedni plan miejscowy dla tego terenu utraci moc obowiązującą. W konsekwencji w zaskarżonej uchwale – zarówno w części tekstowej jak i graficznej - brak jest zapisów określających przeznaczenie przedmiotowego terenu. Wojewoda zakwestionował także § 15 ust.1 oraz § 17 ust. 1 uchwały w zakresie dotyczącym określania przeznaczenia terenu objętego tymi przepisami bowiem Rada nie ustaliła w sposób jednoznaczny przeznaczenia tych terenów pozostawiając tę kwestię do uregulowania w nieustalonym trybie i przez niewiadomy podmiot. W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2011 r. Wojewoda Dolnośląski zmienił wniosek zawarty w skardze wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. uchwały oraz jej załącznika graficznego w tym zakresie; § 15 oraz załącznika graficznego w zakresie ustaleń dla terenów MU1-MU2; § 17 ust. 1 pkt 2 lit.a podtrzymując w odniesieniu do przywołanych przepisów przedstawioną wcześniej argumentację. Ponadto organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 34 ust. 4 pkt 1 i 2 z przyczyn wcześniej podanych oraz § 7 pkt 4 lit. h we fragmencie "w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków", § 7 pkt 4 lit. l, § 7 pkt 4 lit. m tiret pierwsze, § 7 pkt 5 lit. j we fragmencie "w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków", § 7 pkt 5 lit. m, § 7 pkt 6 lit. a, § 7 pkt 6 lit. d, § 7 pkt 8 lit. a, oraz § 17 ust. 5 pkt 7, § 18 ust. 5 pkt 6, § 19 ust. 5 pkt 3 we wszystkich tych przepisach we fragmencie "z uzgodnieniem z konserwatorem zabytków". Argumentując powyższy wniosek Wojewoda stwierdził, że wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krośnice wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest uzasadniona. W uzasadnieniu wyroku podano, że przywołane w skardze przepisy zostały naruszone. Sąd I instancji zgodził się z argumentacją organu, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych regulacji w zakresie przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla części terenu górniczego do którego odnosi się treść § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b analizowanego aktu. Rada Gminy Krośnice próbowała utrzymać w mocy i pozostawić w obrocie prawnym akt prawa miejscowego z 18 czerwca 1998 r. w części w jakiej dotyczy terenu wskazanego w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej obecnie uchwały. Jednocześnie w uchwale z dnia 24 lutego 2010 r. nie umieszczono żadnych zapisów które określałby przeznaczenie i warunki zagospodarowania wskazanego obszaru. Przyjmując takie rozwiązanie organ stanowiący gminy pominął jednak treść art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który informuje wprost, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się terenu objętego tym planem. Sąd I instancji zaakceptował także zarzuty podniesione przez Wojewodę w piśmie z dnia 15 lutego 2011 r. wskazujące na istotne naruszenie przez § 7 pkt 4 lit. h we fragmencie "w uzgodnieniu wojewódzkim konserwatorem zabytków", przez § 7 pkt 5 lit. j, § 18 ust. 5 pkt 6 i § 19 ust. 5 pkt 3 – wszystkie we fragmencie "w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków", jak też przez § 7 pkt 4 lit. l, lit. m tiret pierwsze, § 7 pkt 5 lit. m i pkt 6 lit. a i d, pkt 8 lit. a oraz przez § 17 ust. 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną organowi stanowiącemu gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Tak sformułowane obowiązki, w ocenie Sądu, pozbawione są podstawy prawnej i świadczą o przekroczeniu przez Radę przyznanych jej ustawowo kompetencji. Ponadto stanowią nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych. Za uzasadnione należało również uznać zarzuty skargi wskazujące na określnie w § 17 ust. 1 uchwały w sposób niejednoznaczny przeznaczenia terenu oznaczonego symbolami UP1-UP7. Jako przeznaczenie podstawowe dla tego obszaru przewidziano bowiem usługi publiczne, dopuszczając jednocześnie w pkt 1 ww. przepisu zmianę tego przeznaczenia, w obszarze UP7, na przeznaczenie równorzędne - pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przeznaczenie terenu winno być określone w sposób jednoznaczny. Regulacja zakwestionowana skargą takiego wymogu nie spełnia. Podzielając argumentację przedstawioną przez Wojewodę Sąd I instancji, stwierdził, że zaskarżona uchwała podlega eliminacji z obrotu prawnego nie tylko z przedstawionych wyżej powodów ale również ze względu na naruszenie innych zasad sporządzania planu miejscowego, które skład orzekający uwzględnił z urzędu. Rada Gminy Krośnice w § 1 ust. 4 pkt 2 uchwały zapisała bowiem, że w graniach obszaru objętego planem nie występują tereny wymagające określenia szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości. Z kolei w § 9 oraz w ustaleniach szczegółowych planu zawarte zostały ogólne i szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Gmina może dokonać scalania i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa natomiast plan miejscowy /art. 102 ust. 1/. Procedura scalania i podziału nieruchomości polega zatem na - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – scalaniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scalaniem. Przeprowadzona analiza uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala zatem na wyodrębnienie jako osobnych instytucji prawnych scalania nieruchomości oraz podziałów nieruchomości – tak jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale wprowadzając zapis w § 1 ust. 4 pkt 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Krośnice zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest: 1/ błędną wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 30 poz. 717 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.z.p." - przejawiającą się w przyjęciu, ze uchylenie dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego czyni bezskutecznym wszelkie odesłania do jego postanowień, 2/ błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, ze ustawa wymaga określenia tylko jednej funkcji danego terenu objętego uchwalanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 3/ błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu założenia, ze zasady scalania i podziału nieruchomości muszą być uregulowane w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego, również w sytuacji w której brak jest takiej potrzeby, 4/ błędną wykładnię art. 27 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące jego uchyleniem w całości, 5/ błędną wykładnię art. 27 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że przekroczenia władztwa planistycznego gminy poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określenie przez Radę Gminy Krośnice zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące jego uchyleniem w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, skoro plan miejscowy nie zawiera żadnych szczegółowych ustaleń co do terenu górniczego "Wierzchowice", należy uznać, że teren ten nie był objęty tym planem. W odniesieniu do terenów oznaczonych w planie jako UP1-UP7 dopuszczalne było, wbrew stanowisku Sądu I instancji, ustalenie równorzędnych sposobów zagospodarowania, a definicja przeznaczenia równorzędnego została zawarta w planie. W konsekwencji nie jest konieczna żadna dodatkowa decyzja zmieniająca przeznaczenie przedmiotowego terenu. Ponadto w planie stwierdzono brak konieczności ustalania szczegółowych zasad podziału i scalania bowiem kwestia ta została rozwiązana w okresie obowiązywania poprzedniego planu miejscowego dla tego terenu. Co zaś się tyczy przekroczenia upoważnienia ustawowego w odniesieniu do określenia w zaskarżonym planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury nie jest ten fakt kwestionowany jednakże, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną nie powinien on skutkować uchyleniem planu w całości, a wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności zakwestionowanych zapisów stanowiących powtórzenie regulacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że całkowicie słusznie w skardze kasacyjnej podnosi się, iż brak było podstaw prawnych do usunięcia kwestionowanego przez Wojewodę planu miejscowego w określonym zakresie, w całości. Tworząc plan miejscowy nie uwzględniono, że w razie gdy nie jest on obowiązkowy, obejmuje się tylko te tereny, dla których jest to zasadne /art. 14 ust. 5 ustawy. W uchwale intencyjnej /o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/ rada gminy na podstawie wykonanej na zlecenie organu wykonawczego gminy analizy decyduje o tym, czy i dla jakich terenów zasadne /potrzebne, konieczne/ jest sporządzenie, a następnie uchwalenie planu miejscowego. Takie uregulowanie uniemożliwia objęcie nowym planem terenu, dla którego już istnieje plan miejscowy z takim ustaleniem, że ten dotychczasowy plan podlega zachowaniu. Zasadnie także Rada Gminy nie oponuje przeciwko uznaniu przez Sąd I instancji, że został naruszony art. 15 ust 1 pkt 4 ustawy /zarzut zawarty w punkcie 5 skargi kasacyjnej/ twierdząc jedynie, że słuszność stanowiska Sądu w tym zakresie nie upoważnia do usunięcia uchwały w sprawie planu miejscowego w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej co do tego, że nie można usunąć kwestionowanej uchwały wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Unormowania planu w takim zakresie, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb. W pełni należy też podzielić stanowisko Rady Gminy co do tego, że dla danego terenu możliwe jest ustalenie kilku funkcji, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Nie można uznać, iż w sposób istotny różnią się od siebie funkcje mieszkaniowa i usługowa, zwłaszcza w sytuacji gdy usługi mają charakter uzupełniający dla funkcji mieszkaniowej. Konkludując należy stwierdzić, że w razie uznania, że wadliwe są tylko niektóre z postanowień z kontrolowanej pod względem legalności przez Sąd I instancji uchwały, możliwe /powinno się/ usunąć /stwierdzić nieważność/ tej uchwały tylko w ściśle określonej części. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ppsa.