II OSK 2254/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (del.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 283/10 odrzucające skargę C. B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia uwagi nr 55 zawartej w załączniku nr 3 do uchwały postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 283/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę C. B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia uwagi nr 55, zawartej w załączniku nr 3 do uchwały. Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Rada Miasta Zakopane podjęła w dniu [...] lipca 2008r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego GUBAŁÓWKA I. W dniu 19 listopada 2009r. C. B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Elementem tej skargi, potwierdzonym przez skarżącego podczas rozprawy w dniu 26 lutego 2010r. było jednoczesne i oddzielne zaskarżenie postanowienia Rady Miasta Zakopane o nieuwzględnieniu uwagi Nr 55, zawartej w załączniku Nr 3 do uchwały. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2010r. skarga na tę uchwałę została oddalona, a skarga na w/w postanowienie, zawarta w tej uchwale jest rozpatrywana obecnie pod niniejsza sygnaturą. Sąd I instancji podniósł, że w uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż zaskarżona uchwała, w tym postanowienie nieuwzględniające wniesionej uwagi, narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działek ewidencyjnych [...] i [...], gdyż wprowadza zakaz zabudowy tej nieruchomości. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów ustaw z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) i z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które zostały przez Radę Miasta Zakopane wyłożone i zastosowane w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, a w szczególności niezgodnie z zasadą proporcjonalności i zasadą równości. Skarżący zarzucił, że uchwała, a tym samym postanowienie o nieuwzględnieniu uwagi Nr 55, narusza jego interes prawny przez to, że niezgodnie z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji określa granice korzystania z rzeczy przez jej właściciela w sposób niezgodny również ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę podał, że mając na uwadze treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie może być przedmiotem zaskarżenia uwzględnienie lub też nieuwzględnienie uwagi wniesionej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to bowiem działanie organu planistycznego nie podejmowane w formie odrębnego aktu (uchwały, zarządzenia, decyzji lub postanowienia), będące tylko elementem postępowania planistycznego. Uwaga do projektu wnoszona jest nie po to, aby uzyskać efekt w postaci odpowiedzi na nią, ale po to, aby przy jej pomocy zmodyfikować przygotowywany akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał także, że art. 17 pkt 11 i pkt 13 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówi o jakimkolwiek akcie, ale jedynie o "wnoszeniu uwag" i o "rozpatrzeniu uwag", a w konsekwencji o "wprowadzaniu zmian do projektu planu, wynikających z rozpatrzenia uwag". Ustosunkowanie się do uwagi - nawet negatywne, nie może więc także naruszyć czyjegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż nie wywołuje odrębnych skutków prawnych, zwłaszcza skutków zewnętrznych i można je kwestionować zaskarżając uchwałę o planie. Uwagę zresztą może wnieść każdy, niezależnie od posiadania interesu prawnego (art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można również twierdzić, że działanie, o jakim mowa, jest działaniem "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Organ, podejmując to działanie nie administruje (nie działa na zewnątrz), a także nie załatwia, czy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. Z podanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie służy skarga na czynność organu planistycznego, polegającą na negatywnej reakcji na wniesioną uwagę do projektu planu miejscowego i z tego powodu skargę odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej, reprezentowany przez pełnomocnika, C. B. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 pkt 11 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, mimo że przedmiotem skargi nie było działanie organu wykonawczego gminy, lecz uchwała Rady Miasta Zakopane rozstrzygająca o sposobie rozpatrzenia uwagi do projektu planu; 2) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezastosowanie tego przepisu, mimo że przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie Rady Miasta Zakopane, podjęte w formie uchwały, o sposobie rozpatrzenia uwagi do projektu planu, a nie działania organu wykonawczego gminy, o których mowa w art. 17 pkt 11 i 13 przywołanej ustawy; 3) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 20 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała rady gminy nieuwzględniająca uwagi do projektu planu zgłoszonej przez właściciela nieruchomości, położonej na terenie objętym projektowanym planem i odnoszącej się do projektowanego ograniczenia prawa własności tej nieruchomości nie narusza interesu prawnego podmiotu zgłaszającego tę uwagę; 4) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwagi do projektu planu nie może naruszać czyjegokolwiek interesu prawnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, że uchwała rady gminy rozstrzygająca o sposobie rozpatrzenia uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akta prawa miejscowego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do uchwał podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, mimo że było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 57 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że pismo skarżącego z dnia 19 listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części odnoszącej się do uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2009 r. NT XXVII/345/2008, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera dwie skargi na dwa akty, mimo że zaskarżono w tej części jeden akt składający się zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 20 ust. 1 zdanie drugie) z części tekstowej, części graficznej oraz wymaganych ustawą rozstrzygnięć, naruszający interes prawny skarżącego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 58 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że jest niedopuszczalne wniesienie przez właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zgłosił uwagę do projektu planu, skargi na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego w części stanowiącej wymagane przez ustawę rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia tej uwagi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego oraz na podstawie art. 191 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o "rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2010 r. zawartego w protokole rozprawy z dnia 26 lutego 2010r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt: II SA/Kr 1793/09". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Na wstępie rozważań wskazać należy, że z protokołu rozprawy z dnia 26 lutego 2010r. w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego GUBAŁÓWKA l (sygn. akt II SA/Kr 1793/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) wynika, że pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż podtrzymuje skargę na postanowienie o nieuwzględnieniu jego uwagi nr 55, zawarte w załączniku nr 3 do uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008r. nr [...]. Oświadczenie to stało się podstawą wyłączenia przez Sąd I instancji z pisma z dnia 18 listopada 2009r. skargi na rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu uwagi nr 55, zawarte w załączniku nr 3 do uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] do odrębnego postępowania, której to sprawie została nadana sygn. II SA/Kr 283/10. Nieuprawniony jest zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 57 § 3 p.p.s.a. Zauważyć należy bowiem, że stosownie do treści art. 57 § 3 p.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność organu administracji, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył trzy uchwały Rady Miasta Zakopane: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I oraz rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu uwagi do planu nr 55. Uregulowanie z art. 57 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja, postanowienie lub inny akt wydany w postępowaniu przed organami administracji. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do oceny, czy rozstrzygnięcie Rady Miasta Zakopane o nieuwzględnieniu uwagi nr 55, zawarte w załączniku nr 3 do uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] mogło być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepis ten zatem przewiduje uchwalenie planu z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag, których uwzględnienie może prowadzić do potrzeby zmiany projektu planu. Rozstrzygnięcie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Rozstrzygnięcie w sprawie zgłoszonych uwag, stanowi załącznik do uchwały o planie i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podnieść należy w tym miejscu, że po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która zastąpiła ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nastąpiło uproszczenie i zracjonalizowanie procedury planistycznej. Intencją ustawodawcy było usprawnienie procesu planistycznego i wyeliminowanie możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć wydawanych na różnych etapach procesu planowania przestrzennego (por. uzasadnienie do projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pub. www.mb.gov.pl). Ustawodawca wyeliminował możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć organów administracji w procesie planowania przestrzennego, co nie zamyka drogi do ewentualnego kwestionowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po jego uchwaleniu, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1592 ze zm.). W niniejszej sprawie Rada Miasta Zakopane orzekła o nieuwzględnieniu uwagi A. B., oznaczonej nr 55 (załącznik nr 3 do uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]). To rozstrzygnięcie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazać w związku z powyższym należy, że wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę, uznając że rozstrzygnięcie rady miasta w przedmiocie uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.