II GSK 789/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 197/10 w sprawie ze skargi R. T. Spółki z o.o. w P. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie kontroli w punkcie gry na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną I Objętym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucił skargę R. T. Spółki z o.o. w P. na czynność przeprowadzoną z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w O., w dniu [...] grudnia 2009 r., w lokalu "R. Z." w O., przy ulicy D. [...], polegającą na przeprowadzeniu kontroli w punkcie gry na automatach o niskich wygranych. Stwierdzając niedopuszczalność wniesionej skargi ze względu na przedmiot zaskarżenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzenie kontroli w punkcie gry, dokonane na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) przez funkcjonariusza Służby Celnej, nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z analizy tego przepisu Sąd wywiódł, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, można mówić wówczas, gdy akt (czynność), dotyczy uprawnienia lub obowiązku podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Musi więc istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Zaskarżona czynność dotycząca przeprowadzenia kontroli stanowi jedynie czynność faktyczną organu, bez konkretyzacji obowiązku znajdującego oparcie w przepisie materialnego prawa administracyjnego. Nie mogła ona zatem wywołać żadnego skutku prawnego, była jedynie aktywnością organu w zakresie postępowania dowodowego, i to postępowania karnego skarbowego, pozostającego poza jurysdykcją sądów administracyjnych. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji orzekł, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. II Od powyższego postanowienia R. T. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy: I. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w wyniku uznania przez Sąd, że zaskarżona czynność, tj. przeprowadzenie kontroli, nie ma charakteru aktu lub czynności, na które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga, mimo iż w świetle następujących przepisów prawa: - art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 oraz art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), - art. 2 ust. 2b i art. 15 b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 68, poz. 341 ze zm.), - § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), - rozdziału 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) - art. 291 § 2 w zw. z art. 290 § 2 pkt 6a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zaskarżona czynność dotyczy następujących uprawnień skarżącej: - prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie zezwolenia, - do legitymowania się ważną rejestracją badanych automatów, poświadczoną decyzją Ministra Finansów w zakresie dopuszczenia automatu do użytkowania. II. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w oparciu o błędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności stwierdzonych dokumentami urzędowymi wydanymi w postępowaniu karnym przez prokuraturę i sąd powszechny w sprawie o przestępstwo karno-skarbowe, co spowodowało odrzucenie skargi na czynność kontroli przeprowadzonej przez Naczelnika Urzędu Celnego w O. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, uznać można, że nie obowiązuje zasada numerus clausus aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu. Zdaniem skarżącej są to akty lub czynności, które m.in. mają charakter działań faktycznych, a w szczególności można do nich zaliczyć tzw. działania materialno-techniczne, które wywołują skutki prawne pośrednio, drogą faktów. Czynności te bezpośrednio nie "przyznają", nie "stwierdzają", ani nie "uznają" uprawnień lub obowiązków, ale są z takimi działaniami związane jedynie pośrednio. Dokonanie czynności i wskazanie określonego jej wyniku w ocenie prawnej, powoduje zdaniem spółki, zaistnienie podstaw prawnych do podjęcia obligatoryjnie działań (postępowań i decyzji administracyjnych), które powodują określone skutki dla uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Stąd wynik zaskarżonej czynności (kontroli) ma wpływ na realizację uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nadto wskazano, że zaskarżoną czynność dokonano z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej autor, poprzez postawione zarzuty i ich wielowątkowe uzasadnienie, zmierza do wykazania, iż czynność kontroli, polegająca m.in. na oględzinach automatu, odtworzeniu gry na automacie o niskich wygranych przez funkcjonariusza Służby Celnej w ramach kontroli działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega także i te wywody, które były eksponowane w skardze do Sądu I instancji, a które dotyczyły wadliwości prawnej, w ocenie strony skarżącej, czynności polegającej na przeprowadzeniu kontroli. Ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie się do nich odwołano, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji, gdy przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to brak jest podstaw prawnych do badania jego zgodności z przepisami prawa. Z tej przyczyny kwestie związane z zarzucanym naruszeniem "przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej" pozostają poza zakresem dopuszczalnych rozważań. Strona skarżąca kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność kontroli, upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który, w jej ocenie, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. (v. np. postanowienia NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61). W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku" stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wbrew kategorycznym stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ocena ewentualnego wpływu z rezygnacji w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z kwalifikatorów zawartych w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA na zakres sądowej kontroli aktów i czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednolita. Dalej w judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnością kontroli a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącego nie zachodzi żaden związek. Czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych właściwego miejscowo organu Służby Celnej nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Celnej określonego przez ustawodawcę uprawnienia, przewidzianego w Rozdziale 3 ustawy o Służbie Celnej: Kontrola wykonywana przez Służbę Celną, polegającego na podjęciu i przeprowadzeniu kontroli, nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. W kontrolowanym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyraził pogląd, iż czynność kontroli nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to nie mógł i nie przeprowadzał dowodu uzupełniającego z dokumentów, a zatem nie stosował art. 106 § 3 p.p.s.a. Tylko wówczas, gdy sąd administracyjny przeprowadza z urzędu lub na wniosek dowód uzupełniający z dokumentów, może stosować przepis art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego, co wynika wprost z treści art. 106 § 5 p.p.s.a. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.