II GSK 1488/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie Gabriela Jyż NSA Maria Myślińska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 324/10 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę A. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...] grudnia 2009 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ZUS odmówił A. C. umorzenia zaległych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, zdrowotnych i Fundusz Pracy wraz z odsetkami, uzasadniając, iż nie zachodziły przesłanki z art. 28 ust. ani 3 ani ust. 3 a/ ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej jako: u.s.u.s. Jak bowiem ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, wnioskodawca miał majątek (nieruchomość zabezpieczoną hipoteką na rzecz ZUS) nadający się do egzekucji powstałych zaległości, co więcej egzekucja ta była prowadzona także m.in. z otrzymywanego przez A. C. świadczenia rehabilitacyjnego. Wobec tego organ uznał, że nie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W opinii organu również sytuacja osobisto-finansowa strony nie pozwalała na uznanie, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. A. C. i jego żona osiągali dochód w kwocie około 911 zł netto (po potrąceniach organu egzekucyjnego). Ich wydatki natomiast wynosiły 570 zł. Oznaczało to, że wnioskodawca miał wprawdzie trudną sytuację materialną, jednak egzekucja nie stanowiła zagrożenia dla bytu jego rodziny. Nadto organ wskazał na kwotę wolną od potrąceń, a także podkreślił, że fakt otrzymywania stałego dochodu miał rokować na możliwość spłaty powstałego na rzecz ZUS zadłużenia w dłuższej perspektywie czasowej. Organ wskazał również, iż podnoszone przez wnioskodawcę problemy zdrowotne nie pozbawiały go możliwości otrzymywania dochodu, z którego można egzekwować dług. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. C. domagał się umorzenia wnioskowanych należności, zaznaczając, że spełnia ustawowe przesłanki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, w pełni podtrzymując wcześniejszą argumentację. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. C., żądając uchylenia decyzji ZUS oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uzasadniając oddalenie skargi podał, że w zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia żadnych reguł dotyczących rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, swobodnego charakteru oceny materiału dowodowego oraz poprawności sporządzonych przez organy uzasadnień decyzji. Organy bowiem, w oparciu o wywiad o stanie majątku, odpis z rejestru gruntów, informacje od komornika o przebiegu licytacji nieruchomości skarżącego oraz oświadczenia strony dotyczące sytuacji majątkowo-osobistej, w sposób prawidłowy ustaliły brak istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skoro A. C. posiadał majątek (nieruchomości), z których prowadzona była egzekucja, istniała według Sądu szansa także na zaspokojenie chociażby w jakieś części należności na rzecz Skarbu Państwa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, egzekucja nie okazała się bezskuteczna z uwagi na brak środków nawet na pokrycie kosztów jej prowadzenia lecz ze względu na nieuiszczenie przez zwycięzcę licytacji opłaty. Taka przyczyna nie wykluczała jednak w przyszłości możliwości skutecznego przeprowadzenia omawianej egzekucji, o czym świadczył nowy termin licytacji, który miał zostać wyznaczony w 2010 r., a w związku z tym otrzymania środków pieniężnych potrzebnych na zaspokojenie należności składkowych. Nadto Sąd zauważył, że A. C. pobierał stały dochód w postaci świadczenia rehabilitacyjnego, które wprawdzie świadczyło o jego problemach zdrowotnych, lecz nie o chociażby częściowej niezdolności do podjęcia działalności zarobkowej. W aktach sprawy zaś brak jakiejkolwiek innej dokumentacji zdrowotnej skarżącego, która potwierdzałaby jego stanowisko odnośnie niemożliwości wykonywania pracy zarobkowej. To na nim zaś w tym zakresie spoczywał obowiązek dostarczenia odpowiednich dowodów, o czym został poinformowany w zawiadomieniu z dnia 21 września 2009 r. Jeśli więc skarżący posiadał środki na życie, osiągał stały dochód, miał majątek nadający się do egzekucji oraz nie dowiódł częściowej lub trwałej niezdolności do wykonywania pracy, zdaniem WSA należało podzielić stanowisko organów, iż nie wykazał, by dalsza egzekucja zaległych składek uniemożliwiła mu zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w . podkreślił również, że instytucja umorzenia zaległych składek stanowi odstępstwo od obowiązku ich uiszczenia, stosowane wyłącznie w szczególnie uzasadnionych wypadkach, tak aby nie doszło w odczuciu społeczeństwa do naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej, gdyż ciężar uiszczenia zaległych składek w większości przypadków zostałby przerzucony na obywateli dobrowolnie regulujących te należności. Podsumowując, WSA uznał skargę za bezzasadną i orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] listopada 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej jako: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r., polegające na uznaniu, iż organy nie dokonały dowolnej oceny dowodów, a nadto, iż nie doszło do naruszenia zasady z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący nie negował, iż decyzja w sprawie umorzenia składek ma charakter uznaniowy jednakże podniósł, że obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, wskazanie przesłanek z przepisów, które wystąpiły w sprawie, jak również wskazanie dlaczego pomimo spełnienia przesłanek nie zastosowano instytucji umorzenia. Skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, iż organy prawidłowo uznały, że egzekucja należności nie stanowi zagrożenia dla bytu jego i rodziny. ZUS miał bowiem pełną dokumentację, opisującą sytuację zdrowotną i warunki życia skarżącego oraz jego rodziny, z której wynikało, że od 2007 r. poważnie choruje, a po badaniu w 2010 r. orzeczono, że jego stan zdrowia nie pozwala skarżącemu do wykonywania pracy w zawodzie. Odnosząc się szczegółowo do sytuacji materialnej, finansowej, majątkowej i rodzinnej skarżący zarzucił, że decyzje organów zostały podjęte bez odniesienia się do całości materiału dowodowego. W konsekwencji zdaniem skarżącego doszło do naruszenia zasady z art. 11 k.p.a., gdyż stanowisko organów nie jest jasne i przekonujące, a także z art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów. Skarżący zarzucił, że w sprawie oparto się jedynie na przesłance dotyczącej możliwości dokonywania potrąceń z przychodów, pomijając okoliczności, jak takie potrącenia wpływają na sytuację życiową zobowiązanego. W uzasadnieniu zarzucono, że przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie odwołuje się do kwoty wolnej od potrąceń, ale nakazuje badać, czy opłacenie należności pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 cyt. artykułu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna oparta została na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". W uzasadnieniu wspomnianej uchwały NSA przyjął, że w przypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania przepisów postępowania administracyjnego nie ma przeszkód, by NSA po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA. Mając na uwadze ogólną moc wiążącą powołanej uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę po przeprowadzeniu analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy w istocie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. dotyczy ich niewłaściwego zastosowania będącego konsekwencją ich błędnej wykładni. Uwzględniając powyższe oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że postawione w ramach naruszenia prawa materialnego i procesowego zarzuty w istocie rzeczy sprowadzają się do konkluzji, że kontrola sądowa decyzji opartej na uznaniu administracyjnym nie może sprowadzać się do kontroli zachowania przez organ reguł procesowych, lecz musi brać pod uwagę warunki, jakie stwarzają dla strony postępowania normy prawa materialnego, w oparciu o które następuje rozstrzygnięcie. Wobec tak sformułowanych zarzutów należy poczynić uwagę o charakterze ogólnym odnoszącą się do konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Otóż w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia w całości lub części przez ZUS należności z tytułu składek jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Jak już wyżej wskazano, przy umorzeniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie – jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. – badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 650/08, wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 1045/08, CBOSA). Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracji uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zaakceptował ocenę ZUS co do tego, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, iż warunki z art. 28 ust. 3a i 3b w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie zostały przez skarżącego wykazane. Przyjęto bowiem, że sytuacja zdrowotno-finansowa skarżącego jest trudna, ale uzyskiwane przez niego i jego żonę dochody przewyższają ich wydatki, co umożliwia skarżącemu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Przy ich umarzaniu należy zawsze oceniać, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, Lex nr 321267). Zatem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., organ odmawiając zastosowania tych instytucji jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Natomiast Sąd I instancji rozpoznając sprawę winien skontrolować tę ocenę, czyli zbadać, czy organ zasadnie uznał, iż w sprawie brak przesłanek do umorzenia należności dłużnika. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonując oceny w powyższym zakresie zwrócił uwagę, że skarżący posiada środki na życie, osiąga stały dochód oraz nie dowiódł częściowej lub trwałej niezdolności do wykonywania pracy. Bezspornym przy tym jest, że tym stałym dochodem skarżącego jest jego świadczenie rehabilitacyjne i świadczenie rentowe żony. Jednocześnie stwierdzenie Sądu powtórzone za organem, iż dochody te (tj. 911 zł netto) przewyższają wydatki (570 zł) nie zostało poprzedzone jakąkolwiek analizą, np. w zakresie stałych i zmiennych kosztów utrzymania skarżącego i jego rodziny. Sąd nie przeprowadził żadnej analizy co do tego jakiego rodzaju wydatki obejmuje wskazana przez organ na ten cel kwota. Trafnie w tej sytuacji zarzuca skarżący, odwołując się do treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., że wskazana w tym przepisie przesłanka nie uzależnia oceny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego czy dłużnik dysponuje zagwarantowaną ustawowo kwotą wolną od potrąceń, lecz od tego czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Kontrola legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy w takiej sytuacji wymaga przeprowadzenia przez sąd administracyjny analizy sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Punktem odniesienia przy ocenie czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącego zagraża jego egzystencji powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Przy tej ocenie Sąd I instancji powinien szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz zbadać czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w ustawie z dnia 13 października 1998 r. u.s.u.s. i wskazanym § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazana wyżej analiza powinna także odnosić się do sytuacji zdrowotnej skarżącego, a w konsekwencji też do jego możliwości zarobkowych. Nie bez znaczenia jest bowiem to, że ZUS nie kwestionował stanu zdrowia skarżącego i jego żony, wprost stwierdzając, że okoliczności związane z sygnalizowanymi schorzeniami są bezsporne. Pozostaje zatem jedynie ocena tych okoliczności w zakresie możliwości zarobkowych w kontekście uwzględniającym przede wszystkim rodzaj schorzeń, na które cierpi skarżący. Z tych względów należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni powyższe wskazania. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, albowiem z mocy art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a., w tym zakresie rozstrzygnie referendarz sądowy.