II SA/Bd 485/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie nakazu obniżenia poziomu natężenia hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 lutego 2010 r. (Nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej w C. (Nr KRS [...]) zmniejszyć do dnia 7 marca 2010 r. poziom natężenia hałasu w lokalu nr 23 należącym do W. L. w budynku nr 7 na Osiedlu M. S. w C.. W ocenie organu inspekcji sanitarnej w wyżej wymienionym mieszkaniu zanotowano, w trakcie prowadzonego w dniu 21 października 2009 r. badania natężenia hałasu, przekroczenie określonych Polską Normą PN-B-02151/02 dopuszczalnych wartości równoważnego poziomu dźwięku A. Źródłem powodującym emisję hałasu jest kocioł gazowy zainstalowany w pomieszczeniu gospodarczym znajdującym się pod mieszkaniem, w którym przeprowadzono badanie. W sprawozdaniu z przeprowadzonych badań stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej wartości dźwięku A w porze nocnej (odpowiednio 5,2 dB - duży pokój oraz 4,2 dB - średni pokój). W ten sposób naruszono § 5 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M. P. Nr 19, poz. 231 ze zm., dalej jako: "zarządzenie Ministra Zdrowia"). W związku z tym, aby wpłynąć na poprawę istniejącego stanu higieniczno-zdrowotnego konieczne, w ocenie organu I instancji, stało się wydanie nakazu zmierzającego do usunięcia stwierdzonych uchybień. W związku z odwołaniem Spółdzielni Mieszkaniowej w C. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia 23 marca 2010 r. (Nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w C. o umorzenie postępowania wobec oświadczenia mieszkańca lokalu, w którym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") dotyczy spraw wszczętych na żądanie strony. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, oświadczenie złożone przez W. L. na okoliczność poprawy stanu higieniczno-zdrowotnego w zajmowanym lokalu nie stanowi dowodu, że podjęte przez Spółdzielnię Mieszkaniową działania naprawcze odniosły efekt w postaci obniżenia poziomu hałasu. Potwierdzeniem skutków w tym zakresie byłyby ewentualne wyniki badań przeprowadzone przez jednostkę specjalistyczną, których jednak Spółdzielnia nie przedstawiła. Na powyższą decyzję skargę do tutejszego Sądu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w C. domagając się jej uchylenia oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia opierają się na innym stanie faktycznym, gdyż organy inspekcji sanitarnej przyjęły za podstawę orzekania okoliczności stwierdzone w protokole badań hałasu przeprowadzonych w dniu 21 października 2009 r. Jednak czynność ta była przeprowadzona na potrzeby postępowania, które zostało umorzone. Obecne zaś postępowanie, w ramach którego wydane zostały zaskarżone decyzje, wszczęto z urzędu dnia 29 grudnia 2009 r. Od dnia ponownego wszczęcia postępowania jednakże nie zostały przeprowadzone żadne czynności wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wyjaśnił, że stosowne pomiary poziomu hałasu istotnie zostały dokonane w toku postępowania umorzonego z przyczyn formalnych, jednak organ I instancji uznał je za podstawę ponownego wszczęcia postępowania z urzędu ze względu na ochronę zdrowia mieszkańców wskazanego budynku. Niemniej jednak, w ocenie organu odpowiadającego na skargę zarzut dotyczący nieprawidłowości, jakie wystąpiły w trakcie przeprowadzania dowodu z pomiarów natężenia hałasu w dniu 21 października 2009 r. jest częściowo zasadny, gdyż utrwalenie przebiegu tej czynności nastąpiło w formie adnotacji, a nie protokołu, przez co naruszono art. 67 k.p.a. Naruszenie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "ustawa p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 134 tej ustawy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrola legalności dokonywana jest przez sądy orzekające w I instancji również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nadto, art. 135 ustawy p.p.s.a. upoważnia sąd do zastosowania przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w powyższych ramach badanie obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, że naruszają one prawo. Oznacza to, że skarga jest uzasadniona, gdyż przeprowadzone przez organy inspekcji sanitarnej postępowanie administracyjne w sprawie obarczone jest istotnymi wadami i mogły one mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd podkreśla, że zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego obejmuje między innymi zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem ponadnormatywnego hałasu, mimo, że wymagania w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami w odniesieniu do budynków zostały określone w dziale IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"; por. również wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2009 r. II SA/Sz 872/08, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., dalej jako: "ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej") w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Przepis ten był podstawą wydania decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. nakazującej skarżącej zmniejszyć do dnia 7 marca 2010 r. poziom hałasu w mieszkaniu W. L. Analizując treść powyższego przepisu można stwierdzić, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi naruszenie, tak jak w rozpoznawanej sprawie, poziomu hałasu dopuszczalnego przez normy, ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie (decyzję administracyjną) nakazującą usunięcie, w ustalonym terminie, stwierdzonych uchybień. Zatem działania organu mające na celu usunięcie uciążliwości związanych z nadmiernym poziomem hałasu było, co do zasady, słuszne i wszczęcie postępowania w tym przedmiocie było zasadne. Bezsporne jest bowiem, że w dniu 21 października 2009 r. przeprowadzono pomiary dźwięku w mieszkaniu W. L., które wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu dla pory nocnej. Dla dnia przekroczenia nie stwierdzono. Wyniki powyższego pomiaru, zawarte w sprawozdaniu z 27 października 2009 r., stanowiły asumpt do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w dniu 29 grudnia 2009 r. Przechodząc natomiast do przedstawienia powodów uwzględnienia przez Sąd skargi należy wstępnie wyjaśnić, że badanie zaskarżonego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje dwa etapy. Pierwszym z nich jest ocena zgodności aktu lub czynności z przepisami prawa procesowego. Dopiero wówczas, gdy sąd administracyjny nie stwierdzi uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, możliwa jest ocena wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Wynika to z faktu, że tylko bezbłędne ustalenie stanu faktycznego sprawy umożliwia prawidłowe określenie prawnych skutków, jakie stan ten wywołuje. Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów wynika, że postępowanie w sprawie nieprawidłowości stwierdzonych podczas interwencyjnej kontroli sanitarnej przeprowadzonej w ramach nadzoru sanitarnego zostało wszczęte z urzędu w dniu 7 maja 2008 r. (k- 9 akt administracyjnych). W oparciu o wyniki pomiarów dźwięku w mieszkaniu W. L., którego wniosek stanowił przesłankę do podjęcia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. czynności wyjaśniających, nakazano Prezesowi Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej w C. decyzją z dnia 15 maja 2008 r. (Nr [...]) spowodowanie zmniejszenia do dnia 31 października 2008 r. poziomu hałasu emitowanego przez kocioł gazowy do wartości dopuszczalnych Polską Normą (k- 10 akt administracyjnych). W związku z niewykonaniem obowiązku w terminie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. przystąpił do egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z uchyleniem w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzji Nr [...](k- 30 akt administracyjnych) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. uchylił również postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Nr [...] z dnia 30 listopada 2009 r. i umorzył postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie (k- 35 akt administracyjnych). Sąd jednak nie ocenia legalności powyższego postępowania, które zakończone zostało decyzją ostateczną i wykracza poza granice sprawy (art. 134 ustawy p.p.s.a.). Kontroli Sądu podlega natomiast postępowanie wszczęte pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. Pismem tym zawiadomiono Spółdzielnię Mieszkaniową w C. o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie nieprawidłowości związanych z eksploatacją kotła gazowego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie jest równoznaczne z umorzeniem właściwego postępowania administracyjnego. Dlatego nie można przyjąć, tak jak chce tego skarżąca, że umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje, że przeprowadzone w dniu 21 października 2009 r. badanie poziomu hałasu nie może być wykorzystane w prowadzonym postępowaniu. Przeprowadzone w dniu 21 października 2009 r. badanie poziomu hałasu w mieszkaniu W. L. dotyczyło uciążliwości, które zgłoszone zostały w związku z jego wnioskiem z 2008 r. Podkreślić należy, że zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te stosuje się bezpośrednio, a nie w sposób odpowiedni, co wpływa również na ocenę prawną prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie. Zasadniczym błędem popełnionym przez organy inspekcji sanitarnej było, w ocenie Sądu, przyjęcie tożsamości stanu faktycznego, jaki istniał w dacie orzekania przez organy inspekcji sanitarnej, ze stanem stwierdzonym podczas badania w dniu 21 października 2009 r. Podkreślenia wymaga fakt, że przedmiot prowadzonego postępowania, a więc zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem hałasu ma charakter niewątpliwie dynamiczny, zmienny w czasie. Dlatego nie jest dopuszczalne wydawanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w stosunku do nieaktualnego, albo niesprawdzonego stanu faktycznego. Innymi słowy w celu wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwe organy powinny dysponować gruntowną wiedzą o stanie istniejącym w dacie orzekania. W świetle zaś oświadczeń W. L. (k- 48 akt administracyjnych) oraz treści zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej (k- 50 akt administracyjnych), w którym podnosi ona, że przystąpiono do prac, które w znaczny sposób ograniczą przenikanie hałasu spowodowanego pracą kotła gazowego, a przewidywany termin zakończenia tych prac określiła na 29 stycznia 2010 r. nie sposób uznać, że za podstawę decyzji przyjęto aktualny stan faktyczny. Do powyższych faktów organy się jednak nie ustosunkowały w wydanych decyzjach. Niezrozumiałe jest bowiem stanowisko organu odwoławczego, że potwierdzeniem efektu podjętych przez skarżącą działań mających na celu obniżenie poziomu hałasu do obowiązujących norm powinno być przedłożenie wyników stosownych pomiarów, przeprowadzonych przez jednostkę specjalistyczną. W niniejszej sprawie jest dokładnie odwrotnie, gdyż to na organach inspekcji sanitarnej spoczywał ciężar udowodnienia, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Tylko wówczas można nałożyć stosowne obowiązki i określić termin ich realizacji (por. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W świetle informacji pochodzących od skarżącej o czynionych pracach oraz oświadczenia W. L., że po dokonaniu wygłuszenia kotłowni powody jego roszczeń w stosunku do Spółdzielni ustały nie można uznać, tak jak to zrobiły organy inspekcji sanitarnej, że do dnia orzekania w I instancji nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do stanu stwierdzonego w dniu 21 października 2009 r. Nie biorąc zaś pod uwagę ewentualnej poprawy warunków higieniczno-zdrowotnych, mimo, że w związku z otrzymywanymi informacjami organ mógł przypuszczać, że hałas emitowany przez kocioł gazowy zmniejszył się, uchybiono art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku ze stwierdzeniem istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy niecelowe jest dalsze badanie sprawy. Niemniej jednak, Sąd uznaje za konieczne podkreślenie, że zgodnie z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Zarządzenie Ministra Zdrowia, będące niewątpliwie podstawą przyjęcia przez organy inspekcji sanitarnej, że doszło do naruszenia warunków higieniczno-zdrowotnych w lokalu Wiktora Lewandowskiego, zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i utrzymane w mocy, do czasu zastąpienia przez stosowne rozporządzenie, na podstawie art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120 poz. 1268). Do dnia dzisiejszego stosowne rozporządzenie nie zostało wydane. Zgodnie z § 5 zarządzenia Ministra Zdrowia dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach określa Polska Norma PN-B-02151/02. Norma ta określa, że dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A hałasu przenikającego do pomieszczenia od urządzeń w budynku i poza budynkiem wynosi w pomieszczeniach mieszkalnych w ciągu dnia 35 dB, a w ciągu nocy 25 dB. W ocenie Sądu nieznaczne przekroczenie powyższych wskaźników nie może być wyłączną podstawą zastosowania przez organy inspekcji sanitarnej sankcji przewidzianej w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem wówczas faktyczną i prawną podstawą wydawanej decyzji byłyby przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia, czym naruszony zostałby art. 93 ust. 2 Konstytucji. Aby więc nałożyć stosowne obowiązki w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy stwierdzić naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oczywistym jest zarazem, że znaczne przekroczenie wskaźników dopuszczalnego poziomu hałasu określonych Polską Normą uzasadnia domniemanie naruszenia § 96 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i może skutkować nałożeniem obowiązku przeprowadzenia działań zmniejszających stwierdzone uchybienia. Wówczas jednak to ten przepis stanowi podstawę prawną decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że można było umorzyć postępowania w sprawie z uwagi na ugodę zawartą przez spółdzielnię z właścicielem lokalu. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu, zatem wycofanie zarzutów przez właściciela lokalu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Na obecnym etapie postępowania organ nie mógł ocenić przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zawartej w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie został ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu po otrzymaniu informacji o ustaniu uciążliwości organ powinien ponownie przeprowadzić pomiary, czego jednak nie uczynił. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz 75 § 1 k.p.a., które to przepisy odpowiednio stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle powyższego przedwczesne jest ocenianie wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania przez organ przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Zważywszy na bezpośrednie odesłanie do przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podkreślić należy, że również wydając decyzję w oparciu o art. 27 tej ustawy, organy inspekcji sanitarnej powinny zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Przy czym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żadna z decyzji nie została doręczona właścicielom mieszkania, w którym stwierdzono przekroczenie poziomu hałasu. Biorąc pod uwagę powyższe motywy orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.