I SA/Łd 573/10

Dnia 20 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie sędzia WSA Joanna Tarno sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. odmawiającą Z. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia, w łącznej wysokości 32.925,73 zł. Pismem z dnia 28 października 2009 r. Z. K. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Uzasadniając ów wniosek podniosła, że zaległość i odsetki są tak wysokie, że nie jest w stanie spłacić tych należności "...do końca życia, a zadłużenie ze względu na odsetki cały czas rośnie." Podała, że spłacała przedmiotowe należności uiszczając po 305 zł miesięcznie. Oświadczyła, że kontynuując spłatę należności pozbawi siebie i męża możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, w szczególności dotyczy to rehabilitacji i leczenia. Wnioskodawczyni podała, że otrzymuje emeryturę w wysokości 768,40 zł natomiast mąż otrzymuje emeryturę w wysokości 1.282,54 oraz dodatek pielęgnacyjny (opiekuńczy) w wysokości 153 zł. Wyjaśniła, że mąż jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem wnioskodawczyni nie może podjąć żadnej pracy. Strona oświadczyła, że nie posiada żadnych nieruchomości, natomiast jako wartościowe ruchomości wymieniała telewizor LCD, który nabyła na raty za 1460 zł oraz rower stacjonarny o wartości 850 zł. Następnie wnioskodawczyni przedstawiła miesięczne wydatki, wymieniając w szczególności: 400 zł tytułem alimentów na rzecz matki, czynsz który wynosi średnio 206 zł, opłaty na fundusz remontowy w wysokości 84 zł, miesięczne opłaty za zużycie wody w kwocie 85 zł, energii elektrycznej – 67, gazu – 41 zł, abonament telewizyjny 32 zł, usługi telefoniczne – 59 zł. Ponadto podniosła, że zabiegi rehabilitacyjne męża kosztują miesięcznie 300 zł, natomiast na zakup leków, środków czystości pieluch pościeli przeznacza około 150 zł. Do wniosku załączono m.in. wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. nakładający na wnioskodawczynię obowiązek alimentacyjny oraz decyzję z dnia 15 października 2009 r. stwierdzającą, że mąż wnioskodawczyni jest w znacznym stopniu niepełnosprawny. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, odsetki i koszty upomnienia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że spłacenie należności składkowych może pozbawić stronę możliwości zaspokojenia podstawowych niezbędnych potrzeb życiowych. Organ podał, że małżonkowie utrzymują się ze świadczeń emerytalnych oraz zasiłku z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, w łącznej wysokości 2.203 zł. Miesięczne wydatki małżonków, związane z utrzymaniem mieszkania i rehabilitacją, wynoszą 1.024 zł. Ponadto wnioskodawczyni płaci alimenty na rzecz matki w wysokości 400 zł, natomiast jej mąż spłaca kredyt, którego miesięczna rata wynosi 136 zł. Wysokość wszystkich miesięcznych wydatków wynosi zatem 1.506 zł. Wobec powyższego organ emerytalno-rentowy ocenił, że wystąpiły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 okt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Tym niemniej opierając się na uznaniu administracyjnym oraz kierując się dobrem stanu finansów publicznych organ odmówił umorzenia należności składkowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. K. podniosła, że ze względu na trudną sytuację majątkową i rodzinną nie jest w stanie nadal spłacać zaległych składek. Stwierdziła, ze egzekucja należności pozbawi ją i jej męża możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym rehabilitacji męża. Strona zarzuciła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych bardzo lakonicznie uzasadnił odmowę umorzenia zaległych składek, stwierdzając jedynie że kieruje się dobrem finansów publicznych. Stwierdziła, że organ nie zachował proporcji pomiędzy interesem społecznym, a elementarnymi potrzebami jednostki. Decyzją z dnia [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nieznacznej zmianie uległy wydatki małżonków, bowiem mąż wnioskodawczyni spłacił kredyt i zaciągnął kolejny, przy czym wysokość rat zwiększa się i wynosi od 126 do 148 zł. Termin spłaty ostatniej raty przypada na marzec 2011 r. Prezes ZUS potwierdził, że z emerytury wnioskodawczyni prowadzona jest egzekucja i dokonywane są potrącenia wysokości 324 zł miesięcznie. Stwierdził, że egzekucja przedmiotowych należności stanowi niewątpliwie "...dużą uciążliwość..." dla wnioskodawczyni, jednak organ emerytalno-rentowy jest zobowiązany przepisami prawa do dochodzenia swoich należności. Podobnie ja w decyzji pierwszoinstancyjnej organ podkreślił, że ciąży na nim obowiązek dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję Z. K. zarzuciła naruszenie art. 83 ust. 4 i ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez nieprzekazanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi ZUS, art. 83 ust. 6 i ust. 7 w/w ustawy z powodu naruszenia 30-o dniowego terminu rozpatrzenia sprawy. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 127 § 2 i § 3 oraz art. 133 k.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, który wydał decyzję. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że obie decyzje, które zapadły w sprawie zostały wydane w imieniu Prezesa ZUS przez dyrektorów ZUS Oddział w T.. Tym samym, zdaniem skarżącej naruszona została zasada dwuinstancyjności, bowiem ten sam organ rozpatrywał rozpoznawał sprawę w pierwszej i drugiej instancji "... co z góry skazane jest na niepowodzenie...". Strona podniosła nadto, że art. 133 k.p.a. nakazuje organowi pierwszej instancji przesłać odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w powyższym terminie nie wydał nowej decyzji, którą uchylił lub zmienił własną decyzję. W przedmiotowej sprawie Oddział ZUS w T. nie przesłał sprawy Prezesowi ZUS i rozpatrywał ją przez 51 dni. Skarżąca zarzuciła także iż od daty wpływu wniosku do organu, tj. od 27 stycznia 2010 r. do daty wydania decyzji, tj. do 18 marca 2010 r. upłynęło ponad 30 dni, tymczasem art. 86 ust. 6 ustawy obliguje organ do załatwienia sprawy we wskazanym czasie. W dopowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ stwierdził, że zasada dwuinstancyjności została zachowana, bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy wynika, że stronie przysługuje prawo do wystąpienia do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organem wydającym decyzję na podstawie art. 83 ust. 4-6 ustawy, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Użyty w art. 83 ust. 4 ustawy zwrot, wskazujący iż wniosek jest kierowany do prezesa ZUS, oznacza jedynie podmiot, który należy wskazać jako adresata wniosku. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia terminu załatwienia sprawy organ podał, że strona była informowana o postępach postępowania oraz i informowana o terminie jego zakończenia i przyczynach zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art.83 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ( tekst jednolity Dz.U z 2009 roku, Nr.205, poz.1585 z późniejszymi zmianami – zwanej dalej usus ) od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust.2 nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Niespornym zagadnieniem jest to, że decyzja z dnia [...] roku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. M. jest decyzją "w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne". Zatem od decyzji tej nie przysługuje odwołanie tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy winien być adresowany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co nie znaczy, że ów wniosek winien być rozpoznany przez Prezesa Zakładu. W każdej sytuacji ( z jednym wyjątkiem dotyczącym przyznania przez Prezesa Zakładu świadczenia w drodze wyjątku ) organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Za taką wykładnią powołanego powyżej przepisu przemawiają następujące okoliczności: i tak norma art.83 ust.4 usus powinna być interpretowana w zgodności z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą w art.78 Konstytucji. Z brzmienia tego przepisu wynika, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z tego względu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art.83 ust.4 usus należało by traktować jako spełniający podobne funkcje co odwołanie. Odwołanie zaś, na co wskazuje treść art.83 ust.6 i 7 usus rozpoznaje Zakład nie zaś Prezes Zakładu. Co więcej, Zakład, jeśli uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. Po wtóre Z dalszej części analizowanego artykułu wynika, że ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zważywszy zaś na zdanie ostatnie art.83 ust.4 usus, w świetle którego do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego, wykładnia art.83 ust.4 usus powinna być zgodna z treścią art.127 § 3 kpa, który normuje problematykę decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zgodnie z art.127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Złożenie takiego wniosku nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozpatrzenia sprawy do organu wyższego stopnia, lecz powierza ja ponownie temu samemu organowi. Przyjmując wykładnie art.83 ust.4 usus będącą w zgodności z treścią art.127 § 3 kpa, do rozpoznania sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład właściwy jest ten sam organ, nie zaś Prezes Zakładu. Pogląd wyrażony w tej części uzasadnienia jest zgodny z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 roku, w sprawie II GSK 630/09 ( oraz w wyrokach II GSK 691/08, II GSK 340/06 ) Innymi słowy przy okazji rozpoznania sprawy niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 20 stycznia 2010 roku został prawidłowo rozpatrzony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. M., wynikiem czego była decyzja tego Zakładu a dnia [...] roku. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów art.83 ust.4 i 5 usus, ani też art.127 § 2 i 3 oraz art.133 kpa. Zarzut naruszenia art.83 ust.6 i 7 usus jest również niezasadny. Zgodnie z art.83 ust.6 usus jeśli zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W takim wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Zgodnie z ust.7 tego artykułu – jeśli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, sprawę do sądu wraz z uzasadnieniem. Konfrontując treść przywołanych w tym akapicie przepisów z treścią ust.4 art.83 usus należy wskazać, że dotyczą one odwołań, nie zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje między innymi od decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ( ale także przyznających świadczenie w drodze wyjątku, odmawiających takich świadczeń ) zaś odwołanie w sprawach dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych ( art.83 ust.1 usus ). Od takich decyzji odwołanie przysługuje do właściwego sądu w terminie Ina zasadach przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego ( art.83 ust.2 usus ). Zatem wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, Zakład nie naruszył przepisów wskazanych w punkcie 2 skargi. Mimo, że skarżąca dopiero w uzasadnieniu skargi sformułowała zarzuty merytoryczne sprowadzające się do zakwestionowania zasadności odmowy umorzenia składek, należy wskazać, że zgodnie z art.123 usus w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Materialną podstawą wniosku o umorzenie należności składkowych są przepisy art.28 usus oraz przepisy wydanego na podstawie delegacji zawartej w ust.3b rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), a w szczególności §3 tego aktu prawnego. Zgodnie z art.28 usus 1. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei zgodnie zaś z § 3 wyżej wskazanego rozporządzenia 1. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. 3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Dokonując analizy zacytowanych przepisów art.28 usus oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 roku nie można mieć żadnych wątpliwości, że decyzja o umorzeniu należności składkowych ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to tyle, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek ustalenia, czy zachodzą okoliczności wskazane w treści wniosku i czy spełnione są przesłanki całkowitej nieściągalności albo przesłanka niemożności opłacenia tych należności ze względu na sytuację materialną i rodzinną. Ale nawet wówczas, gdy organ ustali, iż zachodzą przesłanki przyznania ulgi może jej nie przyznać. I działanie takie jest działaniem prawnym. W związku z konstrukcją uznania administracyjnego kognicja Sądu jest ograniczona w zasadzie do kontroli przestrzegania prawa w procesie dokonywania ustaleń faktycznych, wydania i doręczenia decyzji. Poza tą kognicja pozostaje natomiast samo uznanie. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Zakład ustalił, że w wypadku wnioskodawczyni zachodzą przesłanki opisane w art.28 ust.3a i 3b usus umożliwiające umorzenie składek. O ile rzeczywiście uzasadnienie odmowy przyznania wnioskowanej ulgi jakie znajduje się w decyzji Zakładu z dnia 30 grudnia 2009 roku jest lakoniczne, o tyle niewątpliwie "błąd ten naprawiony" został w decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( k.7 skarżonej decyzji ). Okoliczności przemawiające za odmową umorzenia są niewątpliwie ważkie i rzeczywiste. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U 153, poz.1270 z późniejszymi zmianami ) należało skargę oddalić. t.n.