II OSK 2161/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 847/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 847/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1. przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania istniejącej kamienicy przy [...] pełniącej obecnie funkcję budynku biurowego, ze zmianą funkcji na hotelową z usługami, a także nadbudowie o 2 kondygnacje oraz rozbudowie oficyny od strony hotelu [...], 2. budowie skrzydła wschodniego o funkcji hotelowej z usługami w parterze, na dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...] połączonego z istniejącą zabudową, wraz z dwupoziomowym parkingiem podziemnym pod projektowanym budynkiem na dz. ew. nr [...] z obr. [...] oraz pod istniejącym dziedzińcem wewnętrznym na dz. ew. nr [...] z obr. [...] z wjazdem od strony ul. [...] i przystosowaniem infrastruktury technicznej, planowanej na dz. ew. nr [...] i [...] (inwestycja kubaturowa) oraz na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...],[...] (dla przystosowania infrastruktury technicznej i wjazdów) w obrębie [...] przy Pl. [...] i ul. [...] w Dzielnicy [...] w Warszawie, oraz orzekło o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. złożonym przez [...] S.A. z siedzibą w W. o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 roku wystąpiło do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie odwołało się do zapisów swojego statutu - celów statutowych i powołało się na istnienie interesu społecznego rozumianego jako troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie istnieje interes społeczny, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Stowarzyszenie jako interes społeczny pojmuje troskę o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury. W kontekście przedmiotu postępowania - Kolegium przyjęło, że to ogólne sformułowanie odpowiada rozumieniu pojęcia "interesu społecznego", o jakim mowa w art. 31 k.p.a. Interes społeczny, na który może powoływać się organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia się do przedmiotu postępowania. Teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie obiektów zabytkowych m. in. gmachu "[...]", Kościoła [...] (zboru), założenia urbanistycznego ul. [...] i Banku [...]. Inwestycja objęta wnioskiem dotyczy budynku wpisanego do rejestru zabytków. Powyższe okoliczności uzasadniają, w ocenie Kolegium, zasadność uczestnictwa Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto, możliwość uczestnictwa w tym postępowaniu uzasadniona jest, w ocenie Kolegium, jednym z celów statutowych Stowarzyszenia, jakim jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno -urbanistycznych m.st. Warszawy. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] S.A. z siedzibą w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1, 107 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pism i dokumentów złożonych przez Stowarzyszenie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż Stowarzyszenie skonkretyzowało istotne i ważne z punktu widzenia społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania w sprawie inwestycji, przy uwzględnieniu jego realiów i uwarunkowań, odpowiadających jednocześnie celom statutowym Stowarzyszenia, podczas gdy Stowarzyszenie nie skonkretyzowało istotnych i ważnych z punktu widzenia społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w sprawie Inwestycji, przy uwzględnieniu jego realiów i uwarunkowań, odpowiadających jednocześnie celom statutowym Stowarzyszenia; 2. art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż dopuszczenie Stowarzyszenia na prawach strony w postępowaniu w sprawie inwestycji jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny, podczas gdy przedmiotowe przesłanki nie zostały łącznie zrealizowane. Podnosząc powyższe naruszenia skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując podnoszone w skardze zarzuty dodatkowo podniósł, że z orzecznictwa sądów w podobnych sprawach wynika, iż dla przystąpienia do postępowania administracyjnego przez organizację społeczną nie jest wystarczające podanie ogólnego hasła dbałości o stan dziedzictwa kulturowego, ale również udokumentowanie, że działalność stowarzyszenia może być obiektywnie korzystna z punktu widzenia interesu społecznego w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. narusza prawo w stopniu upoważniającym do jego wyeliminowania z porządku prawnego. Powołując się na przepis art. 31 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek, a mianowicie: jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zaznaczono również, że przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W niniejszej sprawie – jak zauważył Sąd - nie jest sporne, że występuje pierwsza z wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka, iż cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Powyższe wynika z § 5 ust. 2 statutu Stowarzyszenia, który stanowi, iż jego celem jest podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych m. st. Warszawy, zaś postępowanie administracyjne dotyczy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia, skutkuje ukształtowaniem określonego układu architektonicznego, co wynika z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporne w sprawie jest natomiast, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż nie występuje interes społeczny w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ ten stwierdził, że ogólnikowość zgłoszonego żądania Stowarzyszenia nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, do którego chce ono przystąpić, w powiązaniu z interesem społecznym; brak jest określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań. Jak podkreślił Sąd, pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa. Ponadto, interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza, że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej, przystępującej do postępowania. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. W niniejszej sprawie oprócz wykazania zainteresowania jej przedmiotem, Stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Samo powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy chce się brać udział w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, w którym rozstrzyga się skomplikowane kwestie z bardzo wielu szczegółowych dziedzin prawa administracyjnego (w jego szerokim znaczeniu). Udział Stowarzyszenia, które ma tylko w statucie wpisany cel ochrony zabytków, a nie przedstawia żadnych w tej mierze realnych osiągnięć, jest zbędny. We wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie oraz w piśmie uzupełniającym wniosek, brak jest jakiegokolwiek odwołania się np. do przydatnej w sprawie wiedzy merytorycznej członka (-ów) Stowarzyszenia w zakresie ochrony zabytków. Tymczasem za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Jak zauważył Sąd, Stowarzyszenie w uzupełnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie (pismo z dnia [...].07.2009, datowane na dzień [...].07.2009) wskazało, że interes społeczny polega głównie na "umożliwieniu Stowarzyszeniu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana (...), aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Inwestycja będzie polegała na ingerencji w substancję obiektów, wpisanych do rejestru zabytków". Nie negując okoliczności wpisania obiektu inwestycji do rejestru zabytków, Sąd wskazał, że Stowarzyszenie nie wykazało, w czym upatruje zagrożenia dla chronionego zespołu urbanistycznego. Nie wskazało bowiem konkretnych parametrów planowanej inwestycji, które mogłyby szkodliwie wpłynąć na chronione założenie oraz stopnia, w jakim mogłoby się to dokonać. Ponadto Stowarzyszenie nie wskazało w sposób dostatecznie sprecyzowany, które walory istniejącej zabudowy uznaje za najbardziej wartościowe, które w jego ocenie winny być przedmiotem ochrony. Powołanie się na tak ogólne wartości jak ład przestrzenny czy dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem, nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że wymagana przez art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu, nie została wykazana. Okoliczność zaś, że Stowarzyszenie dopuszczane jest do udziału w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie Warszawy nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, gdyż w każdej sprawie organ bada, czy występują przesłanki, warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Sąd uznał za zasadne zarzuty, że Stowarzyszenie nie wykazało istotnych i ważnych z punktu widzenia społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w sprawie konkretnej inwestycji, będącej przedmiotem zainteresowania w sprawie niniejszej. Wskazując na powyższe Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie ocenić wniosek pod kątem powyższych rozważań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adwokata. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez jego zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia mimo, iż w związku z treścią art. 31 § 1 i 2 k.p.a. nie było ku temu podstaw, a to z uwagi na fakt, że cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny przemawiały za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poniesiono, że w zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie i szczegółowo wyjaśniło swoje stanowisko wskazując m.in., że nieruchomość, której ma dotyczyć inwestycja jest wpisana do rejestru zabytków, a w jej najbliższym otoczeniu znajduje się szereg wartościowych obiektów, które również są wpisane do tego rejestru. Wbrew stanowisku Sądu, Stowarzyszenie nie miało obowiązku analizować ani porównywać konkretnych parametrów planowanej inwestycji z ich odpowiednikami dotyczącymi zabudowy sąsiedniej a to z uwagi na to, że nie będąc stroną przedmiotowego postępowania nie miało dostępu do akt sprawy. Z okoliczności sprawy wynika, że może chodzić np. o nadmierną wysokość planowanej inwestycji, czy zawyżenie wskaźnika powierzchni zabudowy. Stowarzyszenie nie może być również postrzegane jako podmiot, do którego stosuje się podwyższone kryteria profesjonalizmu, jak oczekiwałby Sąd. Jest to bowiem organizacja dobrowolnie zrzeszonych członków, nie zatrudniająca fachowców z każdej dziedziny objętej celami statutowymi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. jest bezzasadny. Zauważyć należy, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj.: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., uznając żądanie za uzasadnione, organ administracyjny podejmuje postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostawało, iż udział Stowarzyszenia [...] w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony jego celami statutowymi. Kwestionowana była zaś okoliczność istnienia interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W tym względzie zauważyć należy, że zarówno w uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak również w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. Stowarzyszenie wskazało, iż interes społeczny polega głównie na umożliwieniu działania, aby "planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana". Wskazywano również na konieczność umożliwienia Stowarzyszeniu działań, aby "w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego". Mając na uwadze powyższą argumentację uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż była ona niewystarczająca do uznania, iż Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Trafnie również Sąd I instancji zauważył, że dla wyprowadzenia interesu społecznego koniecznym było w niniejszej sprawie wskazanie konkretnych okoliczności dotyczących zabudowy, jak np. powołanie konkretnych parametrów planowanej inwestycji mogących szkodliwie wpłynąć na chronione założenie oraz sprecyzowanie, które z walorów istniejącej zabudowy powinny być przedmiotem ochrony w tym postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć przy tym należy, że wiedza jaką dysponowało Stowarzyszenie na temat przedmiotu prowadzonego postępowania, pomimo braku dostępu do akt sprawy, była wystarczająca dla wykazania powyższych okoliczności. Należy bowiem zauważyć, że w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy wzywając Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dokładnie określił, jakiej inwestycji dotyczy to postępowanie (k. 6 akt administracyjnych). Również z pisma Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, iż posiadało ono wiedzę na temat, którego obiektu dotyczy prowadzone postępowanie, jego sąsiedztwa i położenia. Powyższe informacje pozwalały więc Stowarzyszeniu doprecyzować wniosek w sposób umożliwiający organowi dokonanie oceny, czy została spełniona przesłanka interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że brak przedstawienia konkretnych wyjaśnień wskazujących na zagrożenie dla układu urbanistycznego, ładu przestrzennego, czy nieuprawnionej ingerencji w obiekt położony w otoczeniu obiektów zabytkowych, nie pozwalał organowi na dokonanie powyższej oceny. Ze wskazanych wyżej przyczyn nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.