IV SA/Wa 847/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi "D." S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego "D." S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości postanowienie Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2009 roku o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia D. do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1. przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania istniejącej kamienicy przy [...] pełniącej obecnie funkcję budynku biurowego, ze zmianą funkcji na hotelową z usługami, a także nadbudowie o 2 kondygnacje oraz rozbudowie oficyny od strony hotelu [...], 2. budowie skrzydła wschodniego o funkcji hotelowej z usługami w parterze, na dz. ew. nr [...] z obr. [...] połączonego z istniejącą zabudową, wraz z dwupoziomowym parkingiem podziemnym pod projektowanym budynkiem na dz. ew. nr [...] z obr. [...] oraz pod istniejącym dziedzińcem wewnętrznym na dz. ew. nr [...] z obr. [...] z wjazdem od strony ul. [...] i przystosowaniem infrastruktury technicznej, planowanej na dz. ew. nr [...] (inwestycja kubaturowa) oraz na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] (dla przystosowania infrastruktury technicznej i wjazdów) w obrębie [...] przy [...] w [...] w W., oraz orzekło o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 roku złożonym przez D. Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 roku wystąpiło do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie odwołało się do zapisów swojego statutu - celów statutowych i powołało się na istnienie interesu społecznego rozumianego jako troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury. Z tych powodów, zdaniem Kolegium, Stowarzyszenie stara się brać udział w postępowaniach, które mogą mieć istotny wpływ na Sygn. akt IV SA/Wa 847/10 zagospodarowanie i zachowanie unikalnych walorów architektoniczno -przyrodniczych W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za prawdziwe stwierdzenie Stowarzyszenia, że w przedmiotowej sprawie istnieje interes społeczny, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Stowarzyszenie jako interes społeczny pojmuje troskę o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury. W kontekście przedmiotu postępowania - ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania istniejącej kamienicy przy [...] pełniącej obecnie funkcję budynku biurowego, ze zmianą funkcji na hotelową z usługami, a także nadbudowie o 2 kondygnacje oraz rozbudowie oficyny od strony hotelu [...] oraz budowie skrzydła wschodniego o funkcji hotelowej z usługami w parterze, połączonego z istniejącą zabudową, wraz z dwupoziomowym parkingiem podziemnym pod projektowanym budynkiem przy [...] w [...] w W., Kolegium przyjęło, że to ogólne sformułowanie odpowiada rozumieniu pojęcia "interesu społecznego", o jakim mowa w art. 31 Kpa. Interes społeczny, na który może powoływać się organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia się do przedmiotu postępowania. Teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie obiektów zabytkowych m. in. [...]. Inwestycja objęta wnioskiem dotyczy budynku wpisanego do rejestru zabytków. Powyższe okoliczności uzasadniają, w ocenie Kolegium, zasadność uczestnictwa Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto, możliwość uczestnictwa w tym postępowaniu uzasadniona jest, w ocenie Kolegium, jednym z celów statutowych Stowarzyszenia, jakim jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno -urbanistycznych W. Na powyższe postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. S.A. z siedzibą w W., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu Sygn. akt IV SA/Wa 847/10 zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: art. 7, 77 § 1, 107 § 2 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pism i dokumentów złożonych przez Stowarzyszenie co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż Stowarzyszenie skonkretyzowało istotne i ważne z punktu widzenia społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania w sprawie Inwestycji, przy uwzględnieniu jego realiów i uwarunkowań, odpowiadających jednocześnie celom statutowym Stowarzyszenia, podczas gdy Stowarzyszenie nie skonkretyzowało istotnych i ważnych z punktu widzenia społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w sprawie Inwestycji, przy uwzględnieniu jego realiów i uwarunkowań, odpowiadających jednocześnie celom statutowym Stowarzyszenia; art. 31 § 1 i § 2 Kpa poprzez uznanie, iż dopuszczenie Stowarzyszenia na prawach strony w postępowaniu w sprawie inwestycji jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny, podczas gdy przedmiotowe przesłanki nie zostały łącznie zrealizowane. Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie pism i dokumentów złożonych przez Stowarzyszenie nie można uznać, iż przesłanki zastosowania art. 31 § 1 Kpa zostały spełnione, albowiem zabrakło - również ze względu na zaniechanie Stowarzyszenia - wykazania w sposób konkretny i nie budzący wątpliwości jaki cel statutowy i jaki interes społeczny w odniesieniu do przedmiotu postępowania w sprawie inwestycji, przemawia za dopuszczeniem go do udziału w tej sprawie na prawach strony. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło Stowarzyszenie do postępowania w niniejszej sprawie na prawach strony wskazując, iż jest to uzasadnione interesem społecznym w postaci "troski o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury" i statutowym celem Stowarzyszenia w postaci "podejmowania działań w celu zachowania walorów architektoniczno — urbanistycznych. Skarżący zaznaczył, że w odniesieniu do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie sposób uznać, iż "troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury" odpowiada rozumieniu "interesu Sygn. akt IV SA/Wa 847/10 społecznego" według art. 31 § 1 Kpa. Zdaniem skarżącego należałoby wywieść bowiem o czyją troskę chodzi, w jaki sposób jest ona rozumiana i z jakiego powodu wyrażana. Dopiero ustalenie przedmiotowych kwestii — ich wyjaśnienie przez wnioskodawcę — mogłoby prowadzić do zastosowania art. 31 § 1 Kpa. Ani stanowisko Stowarzyszenia ani stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tych problemów jednak nie wyjaśnia. Stowarzyszenie nie podjęło żadnej inicjatywy celem zapoznania się z planowanym przez D. przedsięwzięciem, ani przed rozpoczęciem postępowania administracyjnego ani w jego toku. Zdaniem skarżącego, nad stanem dziedzictwa narodowego i dóbr kultury -w wystarczającym stopniu czuwa konserwator zabytków i w żaden sposób nie można uznać zagrożenia tego stanu w przedmiotowym postępowaniu, stan ten jest zabezpieczony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 14 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał podnoszone w skardze zarzuty dodatkowo podnosząc, iż z orzecznictwa sądów w podobnych sprawach wynika, że dla przystąpienia do postępowania administracyjnego przez organizację społeczną nie jest wystarczające podanie ogólnego hasła dbałości o stan dziedzictwa kulturowego, ale również udokumentowanie, że działalność stowarzyszenia może być obiektywnie korzystna z punktu widzenia interesu społecznego w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sygn. akt IV SA/Wa 847/10 Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. narusza prawo w stopniu upoważniającym do jego wyeliminowania z porządku prawnego. Stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z cytowanym przepisem, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest więc jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że występuje pierwsza z wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka, iż cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd akceptuje to rozumowanie, gdyż § 5 ust. 2 statutu Stowarzyszenia stanowi, iż jego celem jest podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych W., zaś postępowanie administracyjne dotyczy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia, skutkuje ukształtowaniem określonego układu architektonicznego, co wynika z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u. p. z. p. Sporne w sprawie jest natomiast, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż nie występuje interes społeczny w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ ten stwierdził, że ogólnikowość zgłoszonego żądania Stowarzyszenia nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, do którego chce ono Sygn. akt IV SA/Wa 847/10 przystąpić, w powiązaniu z interesem społecznym; brak jest określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa. Ponadto, interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza, że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej, przystępującej do postępowania. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. W sprawie niniejszej oprócz wykazania zainteresowania jej przedmiotem, Stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Samo powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy chce się brać udział w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, w którym rozstrzyga się skomplikowane kwestie z bardzo wielu szczegółowych dziedzin prawa administracyjnego (w jego szerokim znaczeniu). Udział Stowarzyszenia, które ma tylko w statucie wpisany cel ochrony zabytków, a nie przedstawia żadnych w tej mierze realnych osiągnięć, jest zbędny. We wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie oraz w piśmie uzupełniającym wniosek, brak jest jakiegokolwiek odwołania Sygn. akt IV SA/Wa 847/10 się np. do przydatnej w sprawie wiedzy merytorycznej członka (-ów) Stowarzyszenia w zakresie ochrony zabytków. Ustawodawca nie dał organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych, do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego, jak zdaje się rozumować Stowarzyszenie. Gdyby takie kontrolne uprawnienia ustawodawca chciał dać organizacjom społecznym, zbędne byłoby tworzenie organów takich jak konserwator zabytków, gdyż zamiast niego działałyby organizacje społeczne, zdejmując tym samym z Państwa ciężar, także i finansowy, funkcjonowania tego rodzaju organów. Tymczasem z woli ustawodawcy organizacje społeczne mogą wstępować do udziału w postępowaniu, o ile mają w tym interes społeczny. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Stowarzyszenie w uzupełnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie (pismo z dnia [...].07.2009, datowane na dzień [...].07.2009) wskazało, że interes społeczny polega głównie na "umożliwieniu Stowarzyszeniu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana (...), aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Inwestycja będzie polegała na ingerencji w substancję obiektów, wpisanych do rejestru zabytków". Nie negując okoliczności wpisania obiektu inwestycji do rejestru zabytków wskazać należy, że Stowarzyszenie nie wykazało, w czym upatruje zagrożenia dla chronionego zespołu urbanistycznego. Nie wskazało bowiem konkretnych parametrów planowanej inwestycji, które mogłyby szkodliwie wpłynąć na chronione założenie oraz stopnia, w jakim mogłoby się to dokonać. Ponadto Stowarzyszenie nie wskazało w sposób dostatecznie sprecyzowany, które walory istniejącej zabudowy uznaje za najbardziej wartościowe, które w jego ocenie winny być przedmiotem ochrony. Sygn. akt IV SA/Wa 847/10 Powołanie się na tak ogólne wartości jak ład przestrzenny czy dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem, nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, Lex nr 549644). Od ochrony powyższych wartości ogólnych są odpowiednie organy, które w przypadku każdego obiektu, wpisanego do rejestru zabytków, muszą czuwać nad prawidłową realizacją wszelkich, wykonywanych w obiekcie, robót. Wobec powyższego należy uznać za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że wymagana przez art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu, nie została wykazana. Okoliczność, że Stowarzyszenie dopuszczane jest do udziału w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie W. nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, gdyż w każdej sprawie organ bada, czy występują przesłanki, warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w innym postępowaniu nie może oznaczać, iż zasadne jest jego żądanie dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego na temat istnienia interesu społecznego Stowarzyszenia, wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, jest błędny i dlatego postanowienie podlegało uchyleniu. Zasadne są zarzuty, że Stowarzyszenie nie wykazało istotnych i ważnych z punktu widzenia społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w sprawie konkretnej inwestycji, będącej przedmiotem zainteresowania w sprawie niniejszej. Rację ma skarżący, że posługiwanie się przez Stowarzyszenie stwierdzeniami (czy jak to literalnie ujął skarżący- "sloganami") typu "troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury", "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W.", bez wyjaśnienia, wykazania dotychczasowych osiągnięć organizacji, prowadzi do odwrotnego skutku, niż życzyłby sobie ustawodawca i wywołuje tylko skutek w postaci przedłużenia postępowania administracyjnego. Sygn. akt IV SA/Wa 847/10 W związku z tym Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę rozważania Sądu, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku i pod tym kątem oceni wniosek (z uwzględnieniem jego uzupełnienia pismem z dnia [...].07.2009, datowanym na dzień [...].07.2009) Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.