VII SA/Wa 693/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu skargę oddala Sygn. VII SA/Wa 693/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał L. D. rozbiórkę utwardzenia terenu nieruchomości o powierzchni 500 m w miejscowości C. gmina G. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na L.D. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej tj.: 1. Zaświadczenia Burmistrza Gminy G. o zgodności wykonanych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku braku tego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. 2. Oceny technicznej wykonanych robót budowlanych z odniesieniem się do spadków jak również odprowadzania wód opadowych w granicach własnej posesji, wykonanej przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego. 3. Projektu zagospodarowania działki wykonanego na aktualnej mapie do celów projektowych przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. 4. Oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 20 listopada 2009 r. Termin przedstawienia dokumentów upływał dnia 20 grudnia 2009 r. lecz inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów. Organ biorąc powyższe pod uwagę zastosował sankcję określoną w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z treścią art. 49 ust. 3, który stanowi: "W przypadku niespełnienia w oznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1" i wyjaśnił że w przypadku nieprzedstawienia przez inwestora wymaganego kompletu dokumentów organ nadzoru budowlanego zobowiązany był orzec rozbiórkę wykonanego samowolnie obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, jednak nie z powodów w nim podnoszonych. Mianowicie analiza materiału dowodowego wykazała, że prowadzone przez organ postępowanie pierwszej instancji naruszało przepisy prawa materialnego. W sytuacji bowiem samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki budowlanej właściwym jest tryb postępowania zawarty w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i w oparciu o te przepisy konieczne było dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy. Wobec stwierdzenia, że postępowanie było przeprowadzone w niewłaściwym trybie w oparciu o przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...]. Organ wskazał też, że skoro postępowanie zostało wszczęte 22 października 2009 r. czyli po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy to zgodnie z art. 103 ustawy "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowania administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut obrazy prawa materialnego przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącej do utwardzenia terenu trwale ułożoną kostką brukową należy stosować tryb przewidziany w art. 49b ustawy Prawo budowlane, jako że utwardzenie stanowi wybudowanie obiektu budowlanego, gdyż za budowlę uważa się też budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy. Za budowle ziemne uznaje się budowle wykonane w gruncie lub z gruntu, spełniające warunki stateczności i odwodnienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne zgodnie z art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, przy czym podstawy materialnoprawne obu rozstrzygnięć muszą być te same (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 540/98, Lex 41863). Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz co do przedmiotu postępowania. Skoro więc sprawa przez organ pierwszej instancji była prowadzona w niewłaściwym trybie tj. na podstawie art. 49b zamiast na podstawie przepisów art. 50 i 51 ust. 7 Prawa budowlanego organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i postanowienia z dnia 13 listopada 2009 r. orzec co do istoty sprawy w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP – por. wyrok NSA z 28 marca 2006 r., II OSK 664/05). Wobec konieczności zmiany trybu postępowania rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Naruszeniem zasady dwuinstancyjności byłoby więc przeprowadzenie w tej sytuacji przez organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. "dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Należy się natomiast zgodzić z organem odwoławczym co do zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym przepisów prawa materialnego. Zgodnie z brzemieniem art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych podlegają obowiązkowi zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej, zaś samo utwardzenie nie jest budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 6 ustawy Prawo budowlane, zatem do takich robót wykonywanych bez zgłoszenia nie ma zastosowania przepis art. 49b, lecz przepisy art. 50-51 powołanego prawa budowlanego (tak też WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 września 2009 r. II SA/WA Rz 685/08). Nie można się więc zgodzić ze skarżącą, że utwardzenie terenu trwale ułożoną kostką brukową stanowi budowlę ziemną i jest obiektem budowlanym, do którego ma zastosowanie postępowanie przewidziane w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy m.in. legalizacji samowoli budowlanej obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wzniesionych bez wymaganego prawem zgłoszenia. Z woli ustawodawcy z mocy art. 29 ust. 2 pkt 5 utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych (a więc tak jak w przedmiotowej sprawie) zostało uznane za wykonanie robót budowlanych a nie budowlę ziemną (obiekt budowlany). Odnosząc się do zarzutu skargi, że powołane przez organ odwoławczy art. 50 ust. 1 dotyczy sytuacji w której roboty budowlane trwają, a nie zostały zakończone stwierdzić należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym tryb wskazany w art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie również i do robót zakończonych. Aktualne brzmienie przepisu art. 51 nadane ustawą o zmianie ustawy – Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. nr 93, poz. 888) obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r. w ust 7 stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust 3 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio, gdy roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust 1. Doprowadzenie zakończonych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może polegać między innymi na wykonaniu odpowiednich, określonych przez organ czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2) (wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. II OSK 637/ 08). Z powyższych względów Sąd skargę jako niezasadną oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).