II OSK 664/05

Sygn.akt II OSK 664 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr), Małgorzata Stahl, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 1074/04 w sprawie ze skargi H. P., K. P., M. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 1074/04, w sprawie ze skargi H. P., K. P., M. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...]. Powyższą decyzją, wydaną na podstawie art. 40 i 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) dalej powołanej jako Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał H. P., K. P., M. M. i M. P. w terminie do dnia 30 listopada 2004 r. wykonanie robót budowlanych (określonych w decyzji) celem doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, samowolnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego, odprowadzającego ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1939 przy ul. [...] w [...] do kanalizacji miejskiej Ø 200 w ulicy [...] w [...], w zakresie wynikającym z przedłożonej ekspertyzy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, adresaci decyzji są spadkobiercami inwestora, który wykonał przedmiotową kanalizację (nazywaną też przyłączem kanalizacyjnym lub przykanalikiem) w 1981 r. Kanalizacja ta przechodzi przez działkę nr ewid. 1038, należącą do K. i Z. K., którzy domagają się nakazania jej rozbiórki, ponieważ przebiega nad siecią gazową. Poza tym, rozszczelnianie się kanalizacji powoduje zalewanie fekaliami ich działki i skażenie terenu. Ponieważ sporna kanalizacja została zbudowana bez wymaganego pozwolenia, przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie organu, nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego wobec tego, należało na podstawie art. 40 tej ustawy, nakazać wykonanie w określonym terminie, niezbędnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołań K. i Z. K. oraz H. P., K. P. i M. M. od decyzji ww. z dnia [...], decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na: H. P., K. P., M. M., M. P. obowiązek rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego od budynku mieszkalnego przy ul. [...] na odcinku od studzienki S2 usytuowanej na działce nr 1939 do studzienki S1 usytuowanej w ulicy [...] (...), przechodzącego przez działkę nr 1938 należącą do K. i Z. K. Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego było podyktowane tym, że w ocenie tego organu, przyłącze kanalizacyjne powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Nieszczelność przyłącza i fakt wycieków, stanowią niebezpieczeństwo dla ludzi i pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, co potwierdzają ekspertyzy. We wszystkich opiniach technicznych wskazano, że posadowienie przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. H. P., K. P. i M. M. wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżące zaprzeczają jakoby była to samowola budowlana, gdyż kanalizacja została wybudowana zgodnie z przepisami prawa na dowód czego powołują liczne dokumenty a w tym wyroki sądu cywilnego i karnego. Zaskarżona decyzja, nie znajduje pokrycia w stanie prawnym i faktycznym sprawy, nie mają też miejsca okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego. Przepis art. 49 kc przesądza o tym, iż urządzenia wodno-kanalizacyjne, nie są częścią składową gruntu. Sporne przyłącze kanalizacyjne, należy do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał na następujące motywy takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, na podstawie akt sprawy, nie można ustalić z całą pewnością kto stał się następcą prawnym inwestora – S. P. Adresatem decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37, jak i decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. Zdaniem Sądu stosownie do art. 49 kc, jak i zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt I C 154/98, sporne przyłącze kanalizacyjne w momencie przyłączenia go do kanalizacji, stało się z mocy prawa własnością przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, które powinno być stroną w tym postępowaniu. Tym samym zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, zostały skierowane do niewłaściwych adresatów. Poza tym z decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, bez konieczności sięgania do innych dokumentów, powinien wynikać przedmiot tego obowiązku. Z. K. i K. K., reprezentowani przez adw. P. B., wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 49 kc polegającą na niesłusznym uznaniu, że przyłącze kanalizacyjne będące przedmiotem postępowania, stało się własnością Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...], - naruszenie przepisów postępowania – art. 106 § 3 ppsa przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z akt spraw sądowych (SR w [...] sygn. akt I C 154/98, SO w [...] Ośrodek Zamiejscowy w [...] sygn. akt V Ca 147/01), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wnosi się o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, - zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, - przeprowadzenie dowodów uzupełniających z akt sądowych i pisma Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...], załączonych do skargi kasacyjnej (art. 106 § 3 w związku z art. 193 ppsa). Pismem z dnia 9 maja 2005 r. pełnomocnik H. P., K. P. i M. M., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt II K. 406/03 twierdzenie, że małż. K. i Z. K. nie wyrazili zgody pisemnej na przeprowadzenie przez ich działkę przykanalika jest nieuzasadnione, a dokument w tej sprawie przedstawiany przed sądami cywilnymi przez H. P., nie został przez nią sfałszowany. Powyższym wyrokiem H. P. została uniewinniona od popełnienia czynu z art. 270 § 1 kk. Słuszny jest pogląd WSA w Rzeszowie, iż tytuł własności przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego z mocy ustawy (art. 49 kc) przeszedł na inny podmiot (Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji), nie zaś na właściciela gruntu na którym zostało zbudowane (działka nr ewid. 1938, czy też inwestora. W dniu 15 lutego 2006 r. wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek dowodowy pełnomocnika K. i Z. K., który na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 ppsa wnosi o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wyroków, których załączono odpisy: - wyrok Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I C 190/02, - wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt I Ca 230/05 na okoliczność, że: - H. P., M. M. oraz K. P., nakazano powyższymi wyrokami usunięcie ciągu kanalizacyjnego – przykanalika sanitarnego, - jak wynika z powyższych wyroków, przyłącze kanalizacyjne zlokalizowane na działce stanowiącej współwłasność Z. i K. K. nie stanowi własności Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektórym jej aspektom nie można odmówić słuszności. Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, chociaż nie można zgodzić się z wszystkimi stwierdzeniami zawartymi w jego uzasadnieniu, co również kwestionowane jest w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony akt, bierze pod uwagę przepisy administracyjnego prawa materialnego oraz przepisy postępowania, na których opierał się organ administracji publicznej wydając ten akt. Bezsprzecznie błędem zaskarżonego wyroku, było jednoznaczne przyjęcie za wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt I C 154/98, że właścicielem przyłącza kanalizacyjnego stało się Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] i to podnosi się w skardze kasacyjnej jako zarzut, z czym należy się zgodzić, jednak nie ta okoliczność jest jedyną i najważniejszą w tej sprawie z punktu widzenia sądowej kontroli legalności działalności administracji publicznej. W omawianej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne na etapie postępowania administracyjnego, powinno być podjęte w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i akty wykonawcze do tej ustawy, obowiązujące w dacie budowy spornego przyłącza kanalizacyjnego, bowiem wynika to z przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Stan faktyczny i prawny sprawy, co widać w rozstrzygnięciach pierwszej i drugiej instancji wydanych w postępowaniu administracyjnym i na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, pozwalały na podjęcie rozstrzygnięć w oparciu o przepis art. 40 lub art. 37 Prawa budowlanego. Konsekwencje przyjęcia jednego lub drugiego rozstrzygnięcia są diametralnie różne, jednak każdy z powyższych przepisów, dla ich zastosowania, wymaga ustalenia, kto i z jakiego tytułu ma być adresatem decyzji. Ustawodawca w art. 38 ust. 1 i 40 Prawa budowlanego, wskazał jako adresatów obowiązków wynikających z tych przepisów: inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu. Kolejność w jakiej te podmioty występują, nie jest przypadkowa, jeśli się zważy charakter nakładanych w oparciu o te przepisy obowiązków (nakazów). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydany na podstawie art. 37, czy też nakaz wykonania w oznaczonym terminie określonych zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, wydany na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, są sankcjami administracyjnymi za naruszenie przepisów prawa administracyjnego – Prawa budowlanego (wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., P. 12/01, OTK-A 2002 nr 4, poz. 50). W orzecznictwie, jak i w doktrynie tego typu sankcje traktuje się jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów lub nakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 46; Z. Leoński, O istocie tzw. kar administracyjnych, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, pod red. J. Filipka, Bielsko Biała 2003, s. 354-362). Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, oczywistym wydaje się, że nakazy wydawane na podstawie art. 37 i 40 Prawa budowlanego, powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora, gdyż on to naruszył swoim postępowaniem określony zakaz bądź nakaz, wynikający z przepisów prawa administracyjnego. W przypadku kiedy nie jest możliwe nałożenie określonych obowiązków na inwestora to adresatami ich, powinni być jego następcy prawni zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 § 4 kpa. W praktyce najczęściej inwestor bądź jego następcy prawni są jednocześnie właścicielami lub współwłaścicielami obiektu, którego dotyczy obowiązek. W sytuacji, kiedy inwestor przestał być jednocześnie właścicielem bądź wykonał niezgodnie z przepisami obiekt budowlany, jednak za zgodą właściciela nieruchomości na której obiekt powstał, adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 37 lub 40 Prawa budowlanego powinien być właściciel. Z punktu widzenia stosowania przepisów art. 37 i 40 Prawa budowlanego, nie jest więc bez znaczenia, czy obiekt budowlany zrealizowany niezgodnie z przepisami prawa, na działce nie należącej do inwestora, był wykonany za zgodą, czy też bez zgody właściciela nieruchomości. Chociaż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest warunkiem zastosowania powyższych przepisów. Zarządca obiektu budowlanego powinien zaś być adresatem tych decyzji dopiero na samym końcu, kiedy nie ma, lub nie można ustalić kto był inwestorem lub jest właścicielem danego obiektu lub nieruchomości, na której znajduje się obiekt. Zazwyczaj nie ma problemów z ustaleniem właściwego adresata decyzji, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem, tak jednak nie jest w niniejszej sprawie, co nie było takie oczywiste w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, czego ilustracją mogą być orzeczenia sądów cywilnych różnych szczebli, powoływane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Problemowi temu, jak wynika z treści uzasadnień aktów administracyjnych, organy administracji publicznej nie poświęciły należytej uwagi. Sąd pierwszej instancji problem dostrzegł, jednak sugerując się nieprawomocnym wyrokiem sądu cywilnego, przyjął w tej materii pogląd cywilistyczny jednak nie mający uzasadnienia w aktach tej sprawy, którego też nie potwierdziły późniejsze orzeczenia sądów cywilnych. Błędnie ustalony adresat decyzji administracyjnej, w świetle art. 156 § 1 pkt 4 kpa, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Właściwe ustalenie adresata decyzji, ma również podstawowe znaczenie z punktu widzenia wykonania decyzji, kiedy to zachodzi konieczność zastosowania środków przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968). Kwestia ustalenia właściwego adresata decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności należy do organów administracji publicznej i sądy administracyjne nie powinny wyręczać organów, czy też zastępować ich w realizacji ustawowych kompetencji, bo nie taka jest rola sądownictwa administracyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji (s. 7), "że z treści samej decyzji winien wynikać konkretnie przedmiot objęty nakazem rozbiórki bez konieczności sięgania po inne dokumenty". Tymczasem decyzja z dnia [...] w swojej osnowie, gdzie został sformułowany obowiązek ciążący na adresatach decyzji, odsyła do innego dokumentu – planu sytuacyjnego będącego częścią składową ekspertyzy technicznej opracowanej przez Bronisława P. W sytuacji, kiedy decyzja administracyjna dla swej jasności wymaga szkiców, map, rysunków itp. powinny one stanowić załączniki do decyzji tak, jak to się praktykuje przy decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też decyzjach o pozwoleniu na budowę. Należy również zwrócić uwagę, co wprost nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję, orzekając reformatoryjnie, zmienił przedmiot postępowania administracyjnego i tym samym w tej części, postępowanie stało się jednoinstancyjne, co narusza art. 15 kpa. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, organ odwoławczy uchylił tę decyzję i wydał nową decyzję na podstawie zupełnie innego przepisu – art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od której strony nie miały już możliwości złożenia odwołania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2005, s. 600-603). W takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy zauważy, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji, została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt. 2 kpa), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP). W świetle powyższych rozważań, zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 ppsa, nie jest uzasadniony, gdyż samo skorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z możliwości, jakie daje ten przepis, nie spowodowałoby usunięcia innych wad decyzji administracyjnych i błędów postępowania. Powyżej przedstawiona ocena odnosi się do zaskarżonego wyroku, biorąc pod uwagę zarzuty przedstawiane w skardze kasacyjnej. Rozpoznając niniejszą sprawę, nie można jednak na tym poprzestać, nie odnosząc się do skutków prawnych wyroków sądów cywilnych, przesłanych przez pełnomocnika skarżących wraz z pismem z dnia 13 lutego 2006 r. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I C 190/02 nakazano H. P., M. M. i Krystynie P. przywrócić stan zgodny z prawem nieruchomości nr ewid. 1938 nalezącej do H. i Z. małż. K. poprzez usunięcie ciągu kanalizacyjnego – przykanalika sanitarnego biegnącego przez tę działkę oraz zakazano dalszego naruszania powodów w ich własności poprzez budowę ciągu kanalizacyjnego – przykanalika sanitarnego. Sąd Okręgowy w [...] Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt I Ca 230/05 oddalił apelację pozwanych od wyroku SR z dnia 20 lipca 2005 r. Zgodnie z sentencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2005 r. uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego mając na uwadze powyżej powołane wyroki sądów cywilnych oraz przepis art. 365 § kpc będą musiały podjąć decyzję co do losów niniejszego postępowania, bowiem przedmiot jego, pokrywa się z przedmiotem cyt. wyroków sądowych cywilnych. W związku z tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, jednak nie podzielił w znacznej części poglądów wyrażanych w uzasadnieniu tego wyroku, związanie o którym mowa w art. 153 w związku z art. 193 ppsa, wynika z niniejszego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.