I OSK 1632/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010r. sygn. akt II SA/Wa 547/10 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dowódcy [...] Dywizji Zmechanizowanej z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od M. D. na rzecz Dowódcy [...] Dywizji Zmechanizowanej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 547/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na decyzję Dowódcy [...] Dywizji Zmechanizowanej, z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przyznał st. chor. M. D. równoważnik pieniężny w zamian za wyżywienie za 52 dni – pomniejszony o pobrane za 3 dni ½ diety – w kwocie 641,50 zł i odmówił przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za żądany przez st. chor. M. D. okres od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] listopada 2008 r. Dowódca powołał się na przepisy art. 24 ust.7 pkt 1 i art. 73 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz.892 ze zm.), § 24 pkt 1 i § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz.1479 ze zm.) oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie określenia wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie przysługującego żołnierzom zawodowym i kandydatom na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 43, poz.396 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, równoważnik pieniężny przysługuje żołnierzowi zawodowemu po powrocie do kraju w związku z zakończeniem służby w misji pokojowej organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych, od dnia przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej do dnia skierowania na urlop zdrowotny – w wysokości równej wartości pieniężnej normy wyżywienia szkolnej – 020 (równoważnik pieniężny). Dowódca ustalił, że z uwagi na fakt przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim nie można go było skierować na badania lekarskie, a zatem także na urlop zdrowotny. Obiektywną przeszkodą do zachowania procedury była niezdolność żołnierza do wykonywania zadań służbowych. Skarżący był w gotowości do wykonywania zadań służbowych od dnia [...] listopada 2008 r., kiedy powrócił ze zwolnienia lekarskiego, do dnia skierowania go na urlop zdrowotny, tj. do dnia [...] stycznia 2009 r.. Nabył za ten okres prawo do równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie. W odwołaniu M. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przyznanie równoważnika za okres od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] listopada 2008 r. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz.1479 ze zm.), polegającą na błędnym uznaniu, iż wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje bezpłatne wyżywienie i zakwaterowanie po powrocie do kraju począwszy od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop zdrowotny. Dowódca [...] Dywizji Zmechanizowanej utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że literalne brzmienie przepisów, w tym § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie określenia wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za wyżywienie przysługujące żołnierzom zawodowym i kandydatom na żołnierzy zawodowych, § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, wskazywałoby na wypłatę żądanego świadczenia, jednak zadośćuczynienie temu żądaniu w okolicznościach sprawy doprowadziłoby do sprzeczności wobec funkcji uprawnienia jaką jest zabezpieczenie wykonywania zadań (realizacja badań lekarskich) przez żołnierzy powracających do kraju po zakończonej misji. Dowódca [...] Dywizji argumentował, że bezpłatne wyżywienie i będący funkcją tego uprawnienia równoważnik w zamian za to wyżywienie, przysługuje pod warunkiem wykonywania zadań służbowych, bądź pozostawania w dyspozycji do wykonywania zadań służbowych przez żołnierza powracającego po zakończeniu służby poza granicami kraju. Powołane przepisy, zdaniem organu, w całościowym ujęciu wskazują, iż przyznane prawo do równoważnika w zamian za wyżywienie (§ 2 rozporządzenia MON z dnia 27 lutego 2004 r.) , przysługuje na czas wykonywania badań lekarskich (§ 2 ust.3 rozporządzenia MON z dnia 16 czerwca 2004 r.) w związku z zakończeniem wykonywania zadań służbowych poza granicami kraju, po zakończeniu których żołnierz powinien być skierowany na urlop zdrowotny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości każdej. Podniósł zarzut taki sam jak w odwołaniu - naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz.1479 ze zm.). Wywodził, iż zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi przysługuje bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej. Podniósł, że Rada Ministrów nie wskazała żadnego wyjątku od tej zasady. Oznacza to, że żadne odstępstwo nie jest możliwe. Skarżący przekroczył granicę w drodze powrotnej [...] sierpnia 2006 r. i z tego tytułu winien być naliczony sporny równoważnik. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Dywizji Zmechanizowanej wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do wykładni § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz.1479 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie dla żołnierzy o których mowa w § 24, przysługują po powrocie do kraju, od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej, do dnia skierowania na urlop zdrowotny, o którym mowa w § 24 pkt 6. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, literalne brzmienie przepisu wskazuje na to, iż datami granicznymi określającymi czas przysługiwania żołnierzowi uprawnienia do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia, jest dzień przekroczenia granicy e drodze powrotnej oraz dzień skierowania na urlop zdrowotny. Według Sądu, nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej przepisu § 25 pkt 3 rozporządzenia. Badany przepis składa się dodatkowo z innych punktów. Zasadnym jest dokonanie wykładni systemowej, czy celowościowej. Sąd argumentował, że nie można dopuścić do sytuacji, by wykładnia jednego z punktów paragrafu miała pozostawać w sprzeczności z pozostałymi elementami danej normy prawnej. Konkretyzując, Sąd wskazał, że w świetle treści § 25 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów, uprawnienia przewidziane w tym paragrafie kierowane są wyłącznie do tych żołnierzy, którzy znajdują się bądź to w jednostce wojskowej przygotowującej do służby poza granicami kraju, bądź to w czasie pełnienia służby poza granicami kraju. Skoro więc dwa pierwsze punkty omawianego paragrafu odnoszą się do sytuacji, gdy pobyt żołnierza organizowany jest przez jednostkę wojskową, to jest gdy żołnierz znajduje się pod opieką jednostki, brak jest przesłanek, które uzasadniałyby przyjęcie, iż § 25 pkt 3 odnosi się do innej sytuacji. Każdy z punktów § 25 różni się jedynie tym, że odnosi się do innych okresów czasu. Elementem niezmiennym jest przebywanie żołnierza pod pieczą jednostki wojskowej. Dokonując wykładni § 25 pkt 3, w odniesieniu do poprzedzających go zapisów punktów 1 i 2, uznać należy, że uprawnienie w nim opisane przysługuje tylko żołnierzowi, który znajduje się w jednostce wojskowej. Przepis ten, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie przewiduje możliwości przyznania uprawnienia do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia dla żołnierza, który przebywa poza jednostką wojskową. Sąd nie podzielił oceny organu o przysługiwaniu uprawnienia tylko za okres badań lekarskich, ale uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość decyzji. W skardze kasacyjnej M. D. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (podstawa z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) 1) naruszenie norm prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a tym samym podjęcie oceny zaskarżonej decyzji nie tylko z punktu widzenia prawa, lecz także zasad racjonalności i gospodarności 2) naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz.1479 ze zm.), polegającą na błędnym uznaniu, iż wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje bezpłatne wyżywienie i zakwaterowanie po powrocie do kraju począwszy od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop zdrowotny II. Naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) 3) naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., a więc utrzymującej w mocy decyzję wydaną przy zastosowaniu sprzecznej z literalną wykładni przepisu prawa pozytywnego, co tłumaczono względami racjonalności i gospodarności. W uzasadnieniu skarżący zaakcentował, że podstawową zasadą demokratycznego państwa prawnego jest priorytet wykładni językowej. Dopiero, gdy nie daje ona rezultatów jasnych, zrozumiałych, należy odwołać się do wykładni celowościowej. Nawet jednak wykładnia celowościowa nie może być dowolna i opierać się na swobodnym uznaniu organu orzekającego w sprawie indywidualnej. Zgodnie z § 25 pkt 3 w/w rozporządzenia Rady Ministrów, żołnierzowi przysługuje bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej. Wobec jasno wysłowionych przesłanek obliczania wysokości świadczenia, żadne odstępstwo nie jest możliwe, choćby przyświecały mu najwyższe cele. Skarżący przekroczył granicę w drodze powrotnej w dniu [...] sierpnia 2006 r. i z tego tytułu winien mu być naliczany sporny równoważnik. Skarżący posumował, ze decyzję związaną, która nie znajduje uzasadnienia w literalnym brzmieniu przepisu, sąd administracyjny powinien uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca [...] Dywizji Zmechanizowanej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa proceduralna skargi kasacyjnej zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie decyzji wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. O zasadności tego zarzutu można by mówić jedynie wtedy, gdyby błędna okazała się wykładnia norm materialnych stanowiących podstawę rozstrzygania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył, zaskarżonym wyrokiem, przepisu § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 140, poz.1479 ze zm.). Błędna jest natomiast, wyartykułowana w materialnej podstawie skargi kasacyjnej, teza, według której żołnierzowi zawodowemu przysługuje bezpłatne wyżywienie i zakwaterowanie po powrocie do kraju począwszy od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop zdrowotny. Przepis § 25 pkt 3 w/w rozporządzenia stanowi, że bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie dla żołnierzy, o których mowa w § 24, przysługują po powrocie do kraju, od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop zdrowotny, o którym mowa w § 24 pkt 6. W § 24 rozporządzenia jest zaś mowa o żołnierzach skierowanych do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Warunkiem przysługiwania bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia jest więc pełnienie przez żołnierza zawodowego obowiązków służbowych. Warunku tego nie spełnia żołnierz zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby. Żołnierz ten zachowuje prawo do uposażenia, ale nie można uznawać, że pełni obowiązki służbowe (art. 89 ust.1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz.892 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz.593 ze zm.). W tej sytuacji nie można twierdzić, że wykładnia językowa przepisu § 25 pkt 3 w/w rozporządzenia prowadzi do odczytania hipotezy tego przepisu jako prawa żołnierza powracającego do kraju po skierowaniu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia, niezależnie od tego, czy żołnierz ten po powrocie do kraju pełni obowiązki służbowe. Przepis § 25 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, stanowi, wraz z § 24, normę prawną regulującą przysługiwanie prawa do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia żołnierza, o którym mowa w § 24. Łączna interpretacja tych przepisów jest zatem zabiegiem takiego odkodowania treści normy, które jest określane jako wykładnia gramatyczna. Z powyższych uwag wynika, że nie w każdym przypadku powrotu żołnierza zawodowego do kraju, po uprzednim skierowaniu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, od dnia przekroczenia granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop zdrowotny, przysługuje mu prawo do bezpłatnego wyżywienia. Wykładnia językowa wskazuje na konieczność spełnienia dodatkowego warunku – pełnienia w tym okresie obowiązków służbowych. Taki rezultat wykładni gramatycznej zdaje się potwierdzać wykładnia systemowa polegająca na odwołaniu, w sposób wyżej określony, się do regulacji art. 89 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Bezpodstawność zarzutów skargi kasacyjnej umacnia odczytanie treści § 25 pkt 3 w/w rozporządzenia w kontekście celu analizowanego unormowania. Cel ten, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wynika ze sformułowań wszystkich przepisów § 25 w/w rozporządzenia. Prawo do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia odnosi się do żołnierzy, którzy na każdym z etapów procedury kierowania do służby poza granicami państwa pozostają do dyspozycji przełożonych, w celu wykonywania zadań związanych ze skierowaniem – jak to ujął Sąd pierwszej instancji: "ich pobyt jest organizowany przez jednostkę wojskową". Trafność tej oceny potwierdza spostrzeżenie, iż prawo do bezpłatnego wyżywienia nie występuje samodzielnie. W obu przepisach, tj. § 24 pkt 1 oraz w § 25 pkt 1-3 występuje łącznie z prawem do bezpłatnego zakwaterowania. Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazane jest sięganie do wykładni systemowej i wykładni celowościowej także dla wzmocnienia rezultatów wykładni językowej (patrz: Maciej Zieliński "Wybrane zagadnienia wykładni prawa", Państwo i Prawo 2009/6/s. 3, 8; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSA i wsa 2010/2/21). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.