I OSK 1899/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K.S. "S." S.A. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 527/10 w sprawie ze skargi I.K.S. "S." S.A. w I. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 527/10 oddalił skargę I.K.S. "S." S.A. w I. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Inspektor Pracy nakazem z dnia [...] marca 2010 r. nr rej. [...] wydanym na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), art. 207 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks Pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.) nakazał I.K.S. "S." S.A. w I. m.in. zapewnić w pobliżu miejsca pracy pomieszczenie umożliwiające schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży, dla pracowników wykonujących pracę na otwartej przestrzeni w Wydziale Kopalni S.G.. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła, że organ pierwszej instancji wskazał błędną podstawę prawną, gdyż zamiast § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. powołał § 4 ust. 1 tegoż załącznika. W § 44 ust. 1 nie jest wskazana wymagana odległość pomiędzy stanowiskiem pracy pracowników a pomieszczeniami do ogrzewania się. Ustawodawca pozostawił pracodawcy swobodę organizacyjną w zapewnieniu pomieszczenia do ogrzewania się w "pobliżu miejsca pracy". Należy zatem mieć na uwadze okoliczności w jakiej pracownicy wykonują pracę i jej charakter. Wyjaśnił, że w Wydziale Kopalni S.G. prace górników otworowych wykonywane są na otwartej przestrzeni, okresowo w różnych rejonach zakładu górniczego. Prace te wykonywane są w ramach jednej brygady, pracującej przy otworze, a w przypadku prac konserwacyjnych pracownicy rozdzielani są na mniejsze brygady i pracują w rozproszeniu. Na otwór eksploatacyjny, gdzie wykonują swoją pracę, pracownicy transportowani są samochodem Volkswagen Transporter zarejestrowanym na 6 osób. Najdalej oddalone stanowiska pracy znajdują się w odległości około 1,5 km od zaplecza higieniczno-sanitarnego. Pod otworem pracuje 8–9 osób. Droga dojazdu do stałego zaplecza higieniczno-sanitarnego zajmuje 4 do 5 minut. W razie wystąpienia odpadów atmosferycznych pracownicy przerywają pracę i są transportowani do stałego zaplecza higieniczno-sanitarnego dwoma kursami ww. pojazdu. Przez cały czas wykonywania pracy na otwartej przestrzeni pracownicy mają możliwość przetransportowania do pomieszczenia higieniczno-sanitarnego, gdzie mogą się schronić przed opadami atmosferycznymi, ogrzać i zmienić odzież. W ocenie odwołującej Spółki wymóg określony w § 44 ust. 1 cyt. załącznika do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. jest spełniony poprzez zapewnienie przewozu pracowników samochodem z zajmowanych stanowisk pracy do stałego zaplecza higieniczno-sanitarnego. Okręgowy Inspektor Pracy w B. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że wskazanie przez organ pierwszej instancji § 4 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia było oczywistą pomyłka pisarską, gdyż właściwą podstawą prawną jest § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że § 44 ust. 1 omawianego załącznika nie określa precyzyjnie wymaganej odległości między miejscem pracy a pomieszczeniem do ogrzania się. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności w lokalizacji tego pomieszczenia. Biorąc pod uwagę jego funkcję należy przyjąć, że pomieszczenie powinno znajdować się tak blisko miejsca pracy, aby pracownicy mogli z niego skorzystać w miarę indywidualnych potrzeb. Warunku tego nie spełnia zapewnienie pracownikom grupowego dowozu na zaplecze higieniczno-sanitarne. Nie można bowiem zakładać, że wszyscy pracownicy odczują potrzebę ogrzania się w tym samym czasie. Dowóz pracowników nie zapewnia także schronienia przed deszczem, ponieważ odbywa się w dwóch kursach. Oczekiwanie drugiej grupy pracowników na powrót samochodu trwa 8–10 minut, co czyni ochronę przed deszczem iluzoryczną. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I.K.S."S." S.A. w I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucono naruszenie § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 7, art. 9 i art. 15 K.p.a. W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że art. 207 § 2 Kodeksu Pracy oraz § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. pozwalają pracodawcy na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Wyjaśniła, że skorzystała z tego uprawnienia i zastosowała transport samochodowy w celu przewiezienia pracowników z miejsca pracy do pomieszczenia, w którym mogą się ogrzać i schronić przed opadami atmosferycznymi. Zdaniem skarżącej jest to rozwiązanie najbardziej optymalne, gdyż pracownicy wykonują prace w różnych miejscach na obszarze całego zakładu górniczego i nie mają stałego miejsca wykonywania pracy. Specyfika prac eksploatacyjnych górnictwa otworowego wymaga skupienia i mobilizacji całej brygady górników. W momencie, kiedy ogłaszana jest przerwa, brygada zabezpiecza otwór i odstępuje od pracy i odwrotnie. Jest to praca zespołowa – każdy z pracowników ma określone zadania. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (Dz.U. Nr 109, poz. 961 ze zm.) prace związane z montażem, przemieszczaniem i demontażem wiertnic, wież wiertniczych lub masztów wiertniczych i innych urządzeń wykonuje się zgodnie z dokumentacją techniczno-ruchową, pod bezpośrednim nadzorem osoby dozoru ruchu. Niedopuszczalne jest zatem prowadzenie takich robót przy silnym wietrze, podczas burzy, śnieżycy, ulewy lub gołoledzi. Skarżąca podniosła, że na terenie Wydziału Kopalni S.. w kompleksie sąsiadujących budynków znajdują się pomieszczenia higieniczno-sanitarne: szatnia, umywalnia z natryskami, ustępy oraz jadalnia. Pomieszczenia te znajdują się w odległości 650 m od najdalszego miejsca – otworu nr G16. Na terenie Wydziału znajduje się budynek administracyjny, położony około 600 m od najdalszego miejsca pracy oraz budynek AKP z zapleczem higieniczno-sanitarnym (ale bez pomieszczeń przystosowanych do zmiany odzieży i bez urządzeń do podgrzewania posiłków – które są w pozostałych budynkach), znajdujący się 450 m od najdalszego miejsca pracy. Droga dojścia pieszego do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, spełniających wszelkie wymagania przepisów dotyczących pomieszczenia przeznaczonego do ogrzania się, schronienia przed opadami atmosferycznymi i umożliwiającymi zmianę odzieży, zajmuje średnio pracownikowi idącemu pieszo z najdalszego miejsca (otwór G16) około 10–15 minut. Zdaniem skarżącej brak jest zatem podstaw do uznania, że pracodawca nie zapewnia pracownikom wykonującym pracę na otwartej przestrzeni pomieszczenia umożliwiającego schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja jest niezrozumiała, a jej wykonanie budzi wątpliwości. Z jej treści bowiem wynika, że pracodawca nie może w sposób zorganizowany prowadzić pracy zespołowej pracowników, gdyż jak twierdzi organ "nie można (...) zakładać, że wszyscy pracownicy odczują potrzebę ogrzania się w tym samym czasie". Sposób wykonania nałożonego na pracodawcę obowiązku nie może pozostawać bez związku ze specyfiką pracy zespołowej górników kopalni otworowej, której to sytuacji w przedmiotowej sprawie organy nie uwzględniły, naruszając jej słuszny interes. Poza tym skarżąca podniosła, że w toku postępowania zakwestionowano jedynie lokalizację pomieszczeń, a nie same pomieszczenia ani sposób przemieszczania się pracowników do tych pomieszczeń (samochodem), w sytuacji gdy praca brygady górników odbywa się w różnych miejscach zakładu górniczego, wyznaczonych lokalizacją otworów, a pracownicy wykonują również zadania indywidualnie. W ocenie skarżącej wykonanie decyzji zgodnie z zawartymi w niej wyjaśnieniami oznacza konieczność przeznaczenia oddzielnych pomieszczeń dla każdej brygady pracującej przy otworze i dla każdego pracownika indywidualnie wykonującego pracę przy każdym otworze, a także przygotowania ruchomych pomieszczeń dla pracowników wykonujących prace remontowe i awaryjne na terenie całego zakładu, jak i poza nim, gdy zachodzi konieczność naprawy rurociągów biegnących z zakładu górniczego do odbiorców zewnętrznych. Podkreśliła, że na terenie zakładu w Górze znajduje się 28 otworów rozmieszczonych na powierzchni całego zakładu w pewnych odstępach od siebie, a cały obszar obejmuje ponad 37 ha. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Okręgowy Inspektor Pracy w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżąca nie wykazała w jaki sposób zapewnienie pracownikom indywidualnej możliwości korzystania z pomieszczenia do ogrzania się i ochrony przed deszczem kolidowałoby ze sformułowanym w art. 207 § 2 Kodeksu pracy obowiązkiem organizowania pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Podniósł, że przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) nie uprawnia organu do czynienia, ze względu na specyfikę pracy, wyjątków nieprzewidzianych przez ustawodawcę. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia stanu faktycznego stwierdził, iż został on dokładnie zbadany i opisany w protokole kontroli, z którym skarżąca zapoznała się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wyjaśnił, że przepisy omawianego rozporządzenia wchodzą w skład systemu norm prawnych składających się na instytucję ochrony pracy, rozumianej jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczaniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy. Podstawowym składnikiem instytucji ochrony pracy są przepisy dotyczące obowiązków pracodawców w zakresie ochrony życia i zdrowia pracowników, przybierające postać prawa, którego przestrzeganie może być egzekwowane środkami przymusu państwowego. Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy (obciążają pracodawcę niezależnie od sposobu spełniania świadczenia przez pracownika), niepodzielny (działania i zaniechania innych podmiotów nie zwalniają pracodawcy od odpowiedzialności za stan bhp w miejscu pracy), realny (muszą być wykonane w naturze, bez możliwości wykonania zastępczego w postaci wypłaty równowartości nieotrzymanego świadczenia) oraz podwójnie zakwalifikowany (są powinnościami ze stosunku pracy o charakterze zobowiązanym wobec pracownika i publicznoprawnym wobec państwa, którego wykonanie jest zabezpieczone nadzorem państwowym – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 305/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex pod nr 508724). Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7 K.p.a. nie może być zatem podstawą do odstąpienia od określonych przepisami ww. rozporządzenia wymagań z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. W ocenie Sądu pierwszej instancji istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wykładni § 44 załącznika nr 3 cyt. rozporządzenia, a w szczególności użytego w ustępie 1 tego paragrafu rozumienia zwrotu "w pobliżu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zwrot "w pobliżu miejsc pracy" oznacza nakaz umieszczenia pomieszczeń umożliwiających pracownikom schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży blisko przestrzeni, w której pracownicy wykonują powtarzające się działania ze względu na przyjęty w danej jednostce podział zadań. Funkcję pomieszczeń umożliwiające im schronienie przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie oraz zmianę odzieży mogą zatem spełniać tylko takie pomieszczenia, do których każdy pracownik może dotrzeć samodzielnie, nie narażając się m.in. na to, że opady atmosferyczne nie tylko go "zmoczą" ale "przemoczą" – co narazi go na konsekwencje zdrowotne lub będzie wymagało przerwania pracy w celu zmiany odzieży. W konsekwencji stwierdził, iż nie można przyjąć, że skarżąca Spółka spełniła wymogi określone w ww. przepisie. Wskazał, że przestrzenią, w której pracownicy wykonują pracę w WKS Góra nie jest przestrzeń całego zakładu górniczego, ale przestrzeń bezpośrednio wokół otworu wydobywczego, przy którym pracuje wydzielona grupa pracowników (brygada). Potwierdza to opisany przez skarżącą charakter pracy – konieczność każdorazowego zabezpieczenia otworu w przypadku przerwania pracy przez całą brygadę. W takich warunkach opisane przez skarżącą pomieszczenia higieniczno-sanitarne mogą spełniać funkcje o jakich mowa w § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, tylko wtedy, kiedy otwór, przy którym aktualnie prowadzone są prace znajduje się w dostatecznie blisko owych pomieszczeń. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku, kiedy dla umożliwienia skorzystania z pomieszczeń mających zapewnić schronienie przed deszczem pracownicy muszą korzystać z transportu samochodowego, przy czym zapewniony przez pracodawcę środek transportu nie jest w stanie pomieścić wszystkich pracowników pracujących przy otworze wydobywczym, zaś droga pomiędzy miejscem pracy a miejscem, które mogą pełnić funkcję pomieszczeń, o których mowa w ww. przepisie, w przypadku konieczności pokonania jej pieszo jest na tyle długa (wymagająca nawet 15 min. marszu), że wysoko prawdopodobne jest, iż pracownik w czasie pokonywania tej drogi ulegnie przemoczeniu. W ocenia Sądu pierwszej instancji niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9, art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a., gdyż ustalenia dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej WKS Góra były wystarczające dla oceny, czy zostały spełnione wymagania, o których mowa w powołanym przepisie załącznika nr 3. Podkreślił, iż w protokole kontroli odnotowano, że przy dokonywaniu ustaleń obecny był przedstawiciel Spółki, a więc na bieżąco była ona informowana o wszelkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Poza tym, wskazano w nim na istotne dla sprawy okoliczności, tj. odległość miejsc pracy od pomieszczeń mogących pełnić ww. funkcje oraz sposób organizacji transportu pracowników do tych miejsc. Tak ustalony stan faktyczny nie wymagał zatem uzupełnienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły I.K.S."S." S.A. w I. reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciły: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650; ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Spółka nie zapewnia pracownikom wykonującym prace na otwartej przestrzeni pomieszczenia umożliwiającego schronienie się przed opadami atmosferycznymi i ogrzanie się zgodnie z dyspozycją § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do powołanego wyżej rozporządzenia, podczas, gdy zastosowane przez pracodawcę rozwiązania organizacyjne zapewniają pracownikom wykonującym prace na otwartej przestrzeni pomieszczenia umożliwiające schronienie się przed opadami atmosferycznymi i ogrzanie się; 2) naruszeniu przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosły, że z akt sprawy wynika, że kontrolujący Spółkę inspektor pracy uznał, że zaplecze higieniczno-sanitarne, do którego dowożeni są pracownicy Wydziału Kopalni S. "G." odpowiada wymogom pomieszczenia, o którym mowa w § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Z kolei wskazany przepis nie określa precyzyjnie wymaganej odległości między miejscem pracy, a pomieszczeniem do ogrzewania się pracowników. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie uwzględniono celu, dla którego przepis ten został ustanowiony. Proces technologiczny i panujące na terenie zakładu warunki pozwolą na zorganizowanie przetransportowania pracowników, tak aby mogli oni w jak najszybszym okresie czasu znaleźć się w pomieszczeniu przeznaczonym do ogrzewania się i schronienia przed opadami atmosferycznymi ogrzania się i zmiany odzieży. Teren zakładu obejmuje obszar ponad 37 ha, na których rozmieszczonych jest 28 otworów. Praca przy otworze wykonywana jest zespołowo przez brygadę górniczą, a w tym samym czasie na terenie całego zakładu pracy pracownicy w rozproszeniu wykonują w różnych miejscach liczne prace konserwatorskie. Pracodawca zorganizował transport samochodowy, tak aby w jak najkrótszym czasie przemieszczać pracowników do ww. pomieszczeń, gdyż biorąc pod uwagę rozległość terenu i specyfikę pracy w ruchu zakładu górniczego umieszczenie pomieszczeń na terenie całego zakładu nie jest możliwe. Pracownicy nie mają bowiem stałego miejsca pracy na terenie zakładu. Poza tym odwołując się do art. 207 § 2 Kodeksu pracy, który nakłada na pracodawcę obowiązek zorganizowania pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy skarżący podali, że zastosowali na terenie Wydziału Kopalni S."G." transport samochodowy, w celu przewiezienia pracowników z miejsca ich pracy do pomieszczenia, w którym mogą się ogrzać i schronić przed opadami atmosferycznymi. Nie wyklucza ono możliwości samodzielnego przedostania się pracowników do tych pomieszczeń. W ocenie skarżących zwrot w "pobliżu miejsc pracy" oznacza nakaz umieszczania pomieszczeń umożliwiających schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży "blisko przestrzeni", w której pracownicy wykonują pracę, a do takiego pomieszczenia pracownicy mogą dojść samodzielnie w przeciągu kilkunastu minut (idąc z najdalej odległego miejsca około 15 minut). Przy czym, z uwagi na zachodzące na terenie Kopalni S."G." procesy technologiczne i warunki pracy w ruchu zakładu górniczego pomieszczenie to zlokalizowane jest w pobliżu miejsc pracy, które ze względu na specyfikę są ruchome. Długość drogi dojścia do wskazanego miejsca może być różna, w zależności od miejsca, w którym dany pracownik w danym momencie się znajduje. W ocenie autora skargi kasacyjnej oznacza to, że cel § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy został w tej sprawie zrealizowany. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. skarżący stwierdzili, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się bowiem tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza bowiem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, czego w tej sprawie nie uczynił. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu m.in. do faktu, że pracownicy przez cały czas wykonywania pracy na otwartej przestrzeni mają zarówno możliwość dojścia do pomieszczenia higieniczno-sanitarnego samodzielnie, jak i za pomocą transportu samochodowego oraz wykonują swoją pracę w rozproszeniu, a ich miejsce pracy ulega zmianie. Okręgowy Inspektor Pracy w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro dowóz pracowników do przedmiotowego pomieszczenia odbywa się w dwóch kursach (z uwagi na liczbę miejsca w samochodzie), to pracownicy czekający na dowóz nie są w rzeczywistości chronieni przed deszczem. Zdaniem organu pomieszczenie to powinno znajdować się bowiem w takiej odległości od miejsca pracy, aby mógł z niego korzystać każdy z pracowników w miarę indywidualnych potrzeb. Jeżeli w tym celu pracownik musi odbyć kilkuminutowy marsz to nie można uznać tego za wywiązanie się przez pracodawcę z obowiązku, o którym mowa w § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Okoliczność, że pracownicy wykonują prace w różnych miejscach nie wyłącza stosowania tego przepisu. Podkreślił, że w tej sprawie nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających, gdyż stan faktyczny został przez organ pierwszej instancji wszechstronnie rozpoznany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut odniósł go do wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to naruszenia art. 7 art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. Nie określił zatem w jakim kontekście naruszenie tych przepisów należy wiązać z wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak braku możliwości rozpoznania tego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAi WSA 2010, nr 1, poz. 1 uznać należy, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć należy, iż na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie zarzut takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. A zatem skarżąca kasacyjnie niezależnie od wskazania istoty zarzutu, winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść wyroku, a ponadto wykazać, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem tych przepisów a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść zaskarżonego wyroku. Nie przeprowadził również żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi, ograniczając się do lakonicznego i nierozwiniętego argumentacyjnie stwierdzenia, że naruszenie to "miało wpływ na wynik sprawy". Wskazać należy, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania bez wykazania, że mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona jednak przede wszystkim z uwagi na niezasadność każdego z podnoszonych w niej zarzutów. Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie jest zasadny, gdyż określone w nim kryterium jest stosowane przez organy administracji jako istotny element podstawy rozstrzygnięcia przy decyzjach, w których może ono znaleźć swój wyraz, a więc głównie opartych na konstrukcji uznania administracyjnego. Tymczasem organy inspekcji pracy zostały pozbawione możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego. Stwierdzone w czasie kontroli inspekcji pracy okoliczności niewypełnienia w ogóle, bądź niewypełnienia należycie obowiązków pracodawcy w zakresie zapewnienia pracownikom pomieszczeń umożliwiających schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży, rodzi po stronie organu inspekcji pracy konieczność wystosowania wobec pracodawcy nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Autor skargi kasacyjnej upatruje ich naruszenie przez brak dwukrotnego przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być zatem rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Z kolei przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uprawnienie organu odwoławczego do podjęcia decyzji kasacyjnej winno zatem być rozważane w płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego). A zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do celowości istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.) bądź uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w rozpatrywanej sprawie przepisy art. 15 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy naruszone, gdyż ustalony w sprawie stan faktyczny nie wymagał przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 kwietnia 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.) uznać należy, iż jest on nietrafny. Przepis art. 207 § 2 Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Stosownie do art. 66 pkt 1 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków. Sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy w zakresie zapewnienia realizacji tego prawa określa ustawa Kodeks pracy i wydane z upoważnienia Kodeksu pracy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepis § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia MIPS z dnia 26 września 1997 r. stanowi, że pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom przy pracach wykonywanych na otwartej przestrzeni w pobliżu miejsc pracy pomieszczenia umożliwiającego im schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się i zmianę odzieży. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. przyjmując, że pomieszczenia te winny być umieszczone blisko przestrzeni, w której pracownicy wykonują pracę w taki sposób, aby mogli oni do nich dotrzeć samodzielnie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Spółka nie zapewnia pracownikom wykonującym pracę na otwartej przestrzeni pomieszczenia umożliwiającego schronienie przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się i zmianę odzieży. Przyjęte rozwiązania organizacyjne uzależniające możliwość skorzystania przez pracowników z tych pomieszczeń powoduje konieczność pokonania tej drogi pieszo ok. 15 minut lub skorzystania ze środka transportu samochodowego, który nie jest w stanie jednorazowo pomieścić wszystkich pracowników pracujących przy otworze wydobywczym. W obu przypadkach pracownik ulegnie przemoczeniu. A zatem przy takich ustaleniach nakaz zapewnienia pracownikom w pobliżu miejsca pracy pomieszczenia umożliwiającego schronienie przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży był niewątpliwie nakazem zgodnym z powołanym przepisem. Ponadto wskazać należy, iż prawidłowości nakazu nie podważa zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja skoncentrowana na wykazywaniu jego niewykonalności z uwagi na specyfikę pracy. Zauważyć bowiem należy, iż cechy niewykonalności nie ma decyzja, której wykonanie wymaga poniesienia znacznych i nieopłacalnych ekonomicznie nakładów finansowych (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1984 r. sygn. akt I SA 804/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 125). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesadzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.