II FSK 2327/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Protokolant Maciej Wojtuń, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 172/10 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od S. O. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. wszczął w dniu 13 listopada 2008 r. na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] egzekucję administracją wobec S. O.(skarżąca) zryczałtowanego podatku dochodowego od niektórych przychodów za 2002 r. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunków bankowych z dnia 14 listopada 2008 r. doręczono skarżącej w dniu 20 listopada 2008 r. Pismem z dnia 9 października 2009 r. pełnomocnik skarżącej – doradca podatkowy K. J. M. - wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego i o uchylenie wszystkich podjętych w jego ramach czynności egzekucyjnych, wskazując, że prowadzone jest ono bez podstawy prawnej. Podniesiono, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne, doręczony został zobowiązanej, podczas gdy w postępowaniu podatkowym, dotyczącym podatku dochodowego od osób fizycznych za 2002 r. ustanowiła ona pełnomocnika i to do jego rąk winny zostać doręczone zarówno tytuł wykonawczy jak i zawiadomienie o czynnościach egzekucyjnych. Dodatkowo wskazano, że organ egzekucyjny posiadał wiedzę o ustanowieniu przez skarżącą pełnomocnika również w postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ w celu wykonania innej decyzji (z dnia 22 marca 2006 r.) prowadzone było postępowanie egzekucyjne z jego udziałem. W ocenie wnioskodawcy, skoro tytuł wykonawczy nie został doręczony prawidłowo, nie wszedł on do obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy prawnej podejmowanych na jego podstawie czynności. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że nie zachodzi żadna z podstaw umorzenia, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a)., a z art. 26 § 5 tej ustawy wynika wprost, iż odpis tytułu doręcza się zobowiązanemu. Po rozpoznaniu zażalenia na to rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji przytoczył treść art. 59 u.p.e.a., i wyjaśnił, że przedstawiony katalog przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego ma charakter zamknięty, a w ocenie organu, żaden z wymienionych przypadków nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Egzekucja była dopuszczalna, bowiem obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] podlegał egzekucji. Odnośnie zarzutu, że tytuł egzekucyjny i zawiadomienie o wszczęciu postępowanie zostały doręczone nieprawidłowo z pominięciem pełnomocnika, Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że samo w sobie nie stanowi to przesłanki umorzenia egzekucji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego, prawidłowo stosując art. 32 u.p.e.a. doręczył odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego skarżącej, co spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Wskazano, że w postępowaniu egzekucyjnym strona może działać przez pełnomocnika, jednakże umocowanie tego pełnomocnika musi wynikać z załączonego do akt pełnomocnictwa, obowiązek doręczania pism do rąk pełnomocnika powstaje dopiero z momentem przedstawienia organowi egzekucyjnemu pełnomocnictwa. Natomiast pełnomocnictwo złożone w postępowaniu podatkowym, nawet jeżeli swoim zakresem obejmuje egzekucję, musi być złożone do konkretnej sprawy, i to nawet w wypadku gdy to jest ten sam organ. Nie można mówić o skutecznym działaniu pełnomocnika jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo organ drugiej instancji podniósł, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego jest czynnością, która ze względu na swój charakter wymaga osobistego działania strony, bowiem dopiero ta czynność wszczyna postępowanie egzekucyjne. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca, za pośrednictwem doradcy podatkowego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie uchylenie. W uzasadnieniu autor skargi powołał się na treść art. art. 33 § 3 k.p.a. i wywodził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do prawidłowego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, co w konsekwencji spowodowało, że toczące się na jego podstawie postępowanie egzekucyjne pozbawione było podstawy prawnej. W ocenie skarżącej, spowodowało to naruszenie jej prawa do procesu, uniemożliwiając jej wniesienia środka odwoławczego, gdyż organy egzekucyjne nie rozpoznały merytorycznie zgłoszonych przez stronę zarzutów, ani wniesionego zażalenia. Dodatkowo w skardze zarzucono, że w sprawie doszło do pominięcia prawidłowo ustanowionego pełnomocnika i argumentowano, że z treści art. 33 § 3 k.p.a. wynika, że odpis pełnomocnictwa dołączony do akt danej konkretnej sprawy wiąże organ administracji publicznej. W skardze nie zgodzono się również ze stanowiskiem organów egzekucyjnych, iż doręczenie tytułu wykonawczego jest czynnością wymagającą osobistego działania strony. Wskazano, że nie wynika to z przepisu prawa, a orzecznictwo na ten temat jest rozbieżne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organy egzekucyjnie zasadnie odmówiły skarżącej umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy podnosiła ona, iż z powodu nieprawidłowego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, nie wszedł on do obrotu prawnego, a zatem prowadzone postępowanie pozbawione było podstawy prawnej. Odwołano się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."), które znajdują w sprawie zastosowanie poprzez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a., i przewidują możliwość działania strony przez pełnomocnika w art. 32 k.p.a. Podkreślono, że warunkiem skutecznego działania pełnomocnika, jest złożenie do akt sprawy dokumentu, z którego wynikać będzie zakres udzielonego mu umocowania. Dopiero po dokonaniu tej czynności, organ prowadzący postępowanie ma wiedzę o ustanowieniu pełnomocnika i zakresie jego umocowania, co powoduje po stronie organu obowiązek doręczania pisma do rąk pełnomocnika, a nie strony. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, że dana osoba była już pełnomocnikiem strony w innym postępowaniu, czy też, że brała udział przy dokonywaniu określonej czynności przed tym organem. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów k.p.a. w zakresie ustanowienia pełnomocnika i doręczania mu pism zgodnie z art. 32 oraz art. 40 § 2 k.p.a. Wyjaśniono, że ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej niż egzekucja, ponieważ poprzedzają ją takie czynności jak przesłanie upomnienia i wystawienie tytułu. Obowiązek doręczania pism dotyczy tylko pełnomocnictwa ustanowionego zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś pełnomocnik, w myśl art. 33 § 2 i 3 k.p.a. zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Oznacza to, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnictwa w danym, konkretnym postępowaniu. Dopiero od momentu zawiadomienia, organ zobligowany jest doręczać wszelkie pisma i zapewnić udział w postępowaniu pełnomocnikowi. Konkludując stwierdzono, że organy egzekucyjne prawidłowo doręczyły odpisu tytułu wykonawczego bezpośrednio skarżącej. Konsekwencją takiego stanowiska Sądu było uznanie za pozbawione racji twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że tytuł wykonawczy, jako nieprawidłowo doręczony, nie wszedł w ogóle do obrotu prawnego i jako taki nie mógł stanowić podstawy prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do treści art. 59 pkt 7 u.p.e.a., wyjaśniono, że niedopuszczalność prowadzenia egzekucji zachodzi, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany, umorzony, nastąpiło przedawnienie lub umorzenie jego wykonania, obowiązek nigdy nie istniał, egzekucję wszczęto na podstawie decyzji nieostatecznej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Żadna z wymienionych sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Strona wniosła skargę kasacyjną i zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a) naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33§ 3 oraz art. 40 § 2 k.p.a. mających zastosowanie w mysl art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w realiach sprawy doręczenie tytułu egzekucyjnego bezpośrednio zobowiązanemu z pominięciem ustanowionego pełnomocnika spełnia przesłanki doręczenia tytułu egzekucyjnego, a tym samym umożliwia przeprowadzenie czynności egzekucyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 137 § 4 Ord.pod., art. 92 kpc oraz art.33 § 3, art. 77 § 7 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że domniemanie prawne dotyczące zakresu pełnomocnictwa procesowego w zakresie wszelkich czynności dotyczących egzekucji i zabezpieczenia nie wiąże w przypadku egzekucji zobowiązań podatkowych, mimo tożsamości organu podatkowego i egzekucyjnego przed którymi ujawniono zakres pełnomocnictwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z analizy zarzutów skargi kasacyjnej i wspierającej jej argumentacji, naruszenie wyliczonych w tejże skardze przepisów prawa miałoby polegać na zaaprobowaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanowiska, iż "doręczenie tytułu egzekucyjnego bezpośrednio zobowiązanemu z pominięciem ustanowionego pełnomocnika spełnia przesłanki doręczenia tytułu egzekucyjnego, a tym samym umożliwia przeprowadzenie czynności egzekucyjnych" (s. 1 – 2). Na tym zarzucie opiera się w istocie całość twierdzeń skargi kasacyjnej, kwestionującej zgodność z prawem zapadłego wyroku. Odnosząc się do nich trzeba zauważyć, iż zaprezentowany w rozpatrywanej materii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pogląd jest w pełni zgodny z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Niewątpliwie miał on rację zauważając, że "ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego". Następuje ono – jak zaznaczono następnie – "po doręczeniu stronie (zobowiązanemu) odpisu tytułu wykonawczego. Jest to bowiem pierwsza czynność w tym postępowaniu" (s. 8). Ten punkt widzenia zaprezentowano m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., III SA/Wa 243/09 (LEX nr 563935). Sąd przyznał w nim, że "Organ nie może doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskał dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów". Ponieważ – jak zwrócono uwagę – "przepisy u.p.e.a. stanowią o doręczeniu zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego czy też tytułu wykonawczego zobowiązanemu, organ jest zobligowany do doręczenia tytułu bezpośrednio do zobowiązanego". Podobnie w wyroku tegoż sądu z dnia 7 lipca 2005 r., III SA/Wa 1122/05 (LEX nr 190707) przyjęto, iż "Dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są regulowane tak w art. 10 § 1, jak i art. 32 oraz art. 40 k.p.a. W tym kontekście uzasadnione jest twierdzenie organu, że zgodnie z art. 32 u.p.e.a. zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy muszą być doręczone bezpośrednio zobowiązanemu". Zarzuty skargi kasacyjnej zdają się pomijać gwarancyjną funkcję uregulowania ukształtowanego przepisem art. 32 u.p.e.a., niezwykle mocno eksponowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze (tak m. in. w opracowaniu: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2011, s. 191). Nie sposób wobec tego podzielić zapatrywanie, że obowiązywanie "domniemania prawnego dotyczącego zakresu pełnomocnictwa procesowego" w odniesieniu do wszelkich czynności w przedmiocie egzekucji i zabezpieczenia (s. 2 skargi kasacyjnej) eliminowałoby potrzebę uwzględnienie przez organ egzekucyjny (tożsamy z organem podatkowym, przed którym strona była reprezentowana przez pełnomocnika) wspomnianej funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 137 § 4 Ord. pod. oraz w związku z wyliczonymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. i u.p.e.a. W tym stanie rzeczy, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.