II GSK 822/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 825/10 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] marca 2005 r. przyznano skarżącemu rentę strukturalną w wysokości 1496, 46 zł od listopada 2004 r. do października 2014 r. Po stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji, Kierownik Biura w dniu [...] marca 2006 r. wydał kolejną decyzję, którą przyznał skarżącemu rentę strukturalną w wysokości 1181, 42 zł. Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania. Decyzją z [...] października 2009 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącemu wysokość nadmiernie pobranych środków w kwocie 5.040,64 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), dalej powoływanej, jako ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Prezes ARiMR zobowiązany jest ustalić nienależnie pobrane środki finansowe, a na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 tej ustawy zobowiązany jest dochodzić ich zwrotu, jako organ podatkowy. Prezes ARiMR ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej bądź finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Za podstawę do naliczenia nienależnie pobranych środków finansowych przyjęto decyzję przyznającą rentę strukturalną z dnia [...] marca 2005 r. oraz decyzję z dnia [...] marca 2006 r. Na podstawie dokonanych wyliczeń poprawnie ustalono kwotę nadmiernie pobranych środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przedmiotem jego kontroli jest jedynie decyzja Prezesa ARiMR z [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] października 2009 r., mocą, których ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. W ocenie Sądu Prezes ARiMR słusznie uznał, że skarżący utracił prawo do uzyskania płatności z tytułu renty strukturalnej i w tej sytuacji środki pieniężne przekazane skarżącemu z tytułu wypłat renty strukturalnej należało uznać za pobrane nienależnie w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a to musiało skutkować zobowiązaniem skarżącego do ich zwrotu. Organ prawidłowo określił kwotę podlegającą zwrotowi, jak również zgodnie z prawem obciążył skarżącego odsetkami. U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. II B. J. zaskarżając wyrok, domagał się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2. naruszenie art. 135 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie daje podstaw do twierdzenia, że w sytuacji, gdy decyzja o przyznaniu środków publicznych była obarczona wadą powodującą jej nieważność, stanowi to samoistną podstawę do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie. Taka interpretacja byłaby niezgodna z przepisami prawa europejskiego mającymi zastosowanie do wypłaty świadczeń z tytułu renty strukturalnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art.135 p.p.s.a. skarżący podał, że w piśmie złożonym na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. zostały podniesione okoliczności świadczące o tym, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w G. z [...] marca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie przyznania renty strukturalnej oraz decyzja Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2006 r. utrzymująca w mocy powyższą decyzję, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzje te nie były jednak przedmiotem rozważań WSA w W., który uznał, że wychodzą one poza granice przedmiotowej sprawy. Tymczasem w sprawie jest bezsporne, że decyzje te stały się podstawą do wydania decyzji będącej przedmiotem skargi. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Prezesa ARiMR wydaną w oparciu o art. 29 ust.1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis ten stanowi, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszu Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych przeznaczonych na - współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (pkt 2a), - finansowanie przez Agencje pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej (pkt 2 b). Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przez Prezesem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ponadto, skoro ustalenie, o którym mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art.29 ust.1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem Prezesa Agencji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwoty nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art.29 ust.1 ustawy o ARiMR. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona skarżąca wadliwość wyroku Sądu I instancji upatruje w naruszeniu art.29 ust.1 omawianej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i konsekwentnie w uzasadnieniu zarzutu powtarza, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Zarzut ten jest i nieusprawiedliwiony i nieprawidłowo zredagowany. Odnosząc się najpierw do kwestii związanej z jego redakcją wskazać należy, że prawidłowo sporządzony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię powinien wskazywać, na czym polega błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim określenie, czy nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), przebieg procesu wykładni (np. kolejność odwołania się do jej reguł), czy też sposób wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Równie istotnym składnikiem argumentacji jest jednak wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli, do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2911 r. sygn. akt II OSK 350/11). Nie czyni zadość tym wymogom retoryczne pytanie zawarte w uzasadnieniu omawianego zarzutu "czy miał rację Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że Prezes ARiMR miał obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 29 ust.1 pkt 1 ww. ustawy z tej tylko przyczyny, że wydana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w G. o stwierdzeniu nieważności decyzji ... o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej ?" W uzasadnieniu omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia jest niezgodna z art. 80 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Tak uzasadniony zarzut jest nieusprawiedliwiony. Powołane przez autora skargi kasacyjnej rozporządzenie Komisji Europejskiej z dnia 30 listopada 2009 r. ustala szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanowienia określonego systemu wsparcia dla rolników (Dz.U. UE.L.2009.30.16) reguluje kwestie związane z systemem wsparcia bezpośredniego, a ściślej rzecz ujmując, z płatnościami przyznanymi bezpośrednio rolnikom w ramach systemu wsparcia wymienionego w załączniku I. Renty strukturalne nie są wymienione w załączniku 1 tego rozporządzenia Rady (WE), a zatem powołane przez kasatora przepisy nie mają w tej sprawie zastosowania. Nie mógł zatem Sąd mylnie zrozumieć normy prawnej zawartej w art.29 ust.1, pkt 1 ustawy o ARiMR na skutek pominięcia w procesie wykładni przepisów prawa wspólnotowego, które w sprawie nie miały zastosowania. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art.29 ust.1 pkt 1 ustawy o ARiMR kasator odwołał się także do definicji "kwot nienależnie pobranych" zawartej w art. 84 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepisy tej ustawy nie były i nie mogły być stosowane w tej sprawie. Skarżący uzyskał bowiem prawo do renty strukturalnej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Z decyzji wydanych w przedmiocie renty strukturalnej wynika, iż skarżący spełniał, zarówno w dacie wydania decyzji o przyznaniu renty, jak i w dacie stwierdzenia jej nieważności, a następnie wydania kolejnej decyzji o przyznaniu renty strukturalnej w podstawowej wysokości, przesłanki do przyznania renty strukturalnej. Jednakże w okresie wskazanym w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji pobierał rentę strukturalną w wysokości wyższej (zwiększonej o 50 %) niż wynikająca z § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia. Z tego względu definicji, a prawidłowo rzecz ujmując, przesłanek do uznania kwot za nienależnie pobrane, czy też nadmiernie pobrane, należy poszukiwać w przepisach powołanego rozporządzenia, a nie art. 84 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze kasacyjnej, oprócz omówionego już zarzutu naruszenia art.29 ust.1 pkt 1 ustawy o ARiMR, kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art.135 p.p.s.a. Zgodnie z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści przepisu wynika, iż może mieć on zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględni skargę. Wtedy to uznając, że kontrolowany akt administracyjny narusza prawo, Sąd może, stwierdzając, że dla końcowego załatwienia sprawy jest niezbędne zastosowanie art.135 p.p.s.a. podjąć przewidziane ustawą środki w stosunku do innych aktów wydanych w granicach danej sprawy. Oddalając skargę na kontrolowaną decyzję, jak to miało miejsce w tej sprawie, Sąd nie mógł stosować art.135 p.p.s.a. i z tego względu zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, iż uzasadnienie omawianego zarzutu zmierza do zakwestionowania granic sprawy sądowoadministracyjnej przyjętych przez Sąd I instancji, jednakże nie można było tego skutecznie czynić w oparciu o zarzut naruszenia art.135 p.p.s.a. w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok oddający skargę. Wskazać przy tym należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani przede wszystkim uprawnień do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Z tego względu przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36) . Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy też uzupełniać podstawy kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.