I OSK 1334/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant Ewelina Ryszka, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Lu 206/09 w sprawie ze skargi D. D. , B. M. i T. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odmowy zwrotu udziału w nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. ( sygn. akt II SA/Lu 206/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Starosta L. odmówił T. S., D. D. i B. M. zwrotu udziału w wysokości [...] części we własności nieruchomości położonej w L. w obrębie [...] - Osiedla [...] (arkusz mapy 1), w obrębie [...] – R. J. ( arkusz mapy 1 i 2), oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] - o powierzchni [...], W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w/w działki stanowiły pierwotnie jedną nieruchomość oznaczoną nr [...], o powierzchni [...], położoną w miejscowości R. J., dla której urządzono księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność J. M., a - po jego śmierci - stała się własnością Z. M. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1955 r. Z. M. zbył: na rzecz W. K. udział [...] części w w/w nieruchomości, a na rzecz F. S. – udział w [...] części. Z kolei, na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] grudnia 1966 r. udziały te zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Po śmierci natomiast Z. M., na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] kwietnia 1970 r. spadkobiercami po nim stali się: R. M., D. M. i B. M., którzy - na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1971 r. - nabyty w spadku pozostały udział, wynoszący [...] części, sprzedali Skarbowi Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L.. Z treści wspomnianego aktu wynikało, że na nieruchomości oznaczonej nr [...] i na nieruchomościach sąsiednich została zlokalizowana budowa osiedla mieszkaniowego pod nazwą "O. S. c. II" (na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1965 r.), a sama sprzedaż nastąpiła w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst Dz. U z 1974 r. Nr 10,poz. 64 ze zm. ). W dniu [...] września 1994 r. zmarła R. E. M., a spadek po niej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1998 r. nabyli: B. M., D. D. i T. S., którzy w dniu [...] grudnia 2002 r. złożyli wniosek o zwrot części dawnej działki nr [...], co do ok. [...] m kw. a ostatecznie jednak zażądali zwrotu udziału w działkach oznaczonych nr. [...]. W toku postępowania ustalono, że działki te stanowiły własność Gminy L. z tym, że działki o numerach: [...] pozostawały w użytkowaniu wieczystym P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością a działka oznaczona nr [...] była przedmiotem dzierżawy N. Z. O. Z. Odmawiając uwzględnienia powyższego wniosku Starosta L. podniósł, że roszczenie wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy zwrotu nieruchomości lub jej części. W rozpoznawanym przypadku nie można zaś było mówić o wydzielonej fizycznie części nieruchomości, ale o udziale w jej współwłasności, który zwrotowi nie podlega. Podkreślono ponadto, że przesłanką zwrotu nieruchomości, stanowiącej - przed wywłaszczeniem – współwłasność jest zgodny wniosek wszystkich dawnych właścicieli lub ich spadkobierców. Tymczasem, w niniejszej sprawie brak było wniosku tych współwłaścicieli, którym przysługiwał udział wynoszący [...] części, a który to udział Skarb Państwa nabył już w 1966 r. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawców, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję Starosty L. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Podzielając argumentację organu pierwszej instancji, Wojewoda stwierdził, że pojęcie: "część nieruchomości podlegająca zwrotowi" nie oznacza udziału w nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeśli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast przez "działkę gruntu" należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej, stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Nieruchomość gruntowa składa się z jednej lub kilku działek gruntu tj. niepodzielnych, ciągłych części powierzchni ziemskiej, stanowiących całość lub część nieruchomości gruntowej. Udział jest natomiast związany ze współwłasnością, o której stanowi art. 195 k.c. Skoro zatem udział jest pojęciem prawnym i nie został wymieniony w art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to oznaczało to, że zwrotowi może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, ale nie udział we współwłasności nieruchomości. W tych warunkach organ odwoławczy doszedł do wniosku, że postępowanie w sprawie odmowy zwrotu udziału we współwłasności nieruchomości było bezprzedmiotowe i z tego powodu orzekł o jego umorzeniu, przywołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli: T. S., D. D. i B. M., zarzucając decyzji Wojewody Lubelskiego naruszenie: art. 6, 7, 77 i 138 § 1 k.p.a. a także art. 112 ust. 2 i art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając skargę skarżący przede wszystkim twierdzili, że będąca podstawą wywłaszczenia ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst Dz. U z 1969 r. Nr 18, poz. 94 ) umożliwiała wywłaszczenie ułamkowego udziału w nieruchomości a przepis art.112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, też nie zawiera ograniczeń, dotyczących możliwości wywłaszczenia. Skarżący dowodzili zatem, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera jakiegokolwiek przepisu stanowiącego, iż zwrotowi podlegają wyłącznie nieruchomości w rozumieniu art.46 § 1 k.c. lub ich fizycznie wydzielone części. Według skarżących, w niniejszej sprawie błąd organów polegał w związku z tym na przyjęciu cywilistycznej definicji nieruchomości określonej w art.46 k.c. zamiast definicji wywłaszczonej nieruchomości określonej w art.113 ustawy. Skarżący podkreślali także, że nie ma żadnych przepisów, które wskazywałyby na niemożliwość pozostawania osób fizycznych we współwłasności z gminą. Sprzeciwili się też przyjęciu, aby na zwrot ułamkowego udziału w nieruchomości potrzebna była zgoda Gminy L., skoro to nie gmina była podmiotem wywłaszczonym. W konkluzji zaakcentowano, że wyłączenie wywłaszczonego udziału ułamkowego z możliwości jego zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców byłoby nie do pogodzenia z wyrażonymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 ), równości obywateli wobec prawa ( art.32 ) oraz równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2). Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że decyzja ta naruszała prawo. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zaś jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sąd podkreślił przy tym, że przyjmuje się zgodnie, iż postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Od bezprzedmiotowości postępowania natomiast należy odróżnić bezzasadność żądania strony. O ile bowiem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, to bezzasadność żądania strony oznacza - brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. Ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1998 r. ( sygn. akt SA/WR 957/88, ONSA 1999/1/44), zaakcentowano, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku, nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Konkludując Sąd Wojewódzki uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., prowadzące do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaistniał bowiem pewien stan faktyczny, który podlegał uregulowaniu przez organ administracji. Postępowanie zostało wszczęte na żądanie podmiotów mających status strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. i skierowane do właściwego organu administracji publicznej, Ponadto rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej, odmawiającej zwrotu ułamkowego udziału w nieruchomości miało oparcie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji zatem organ odwoławczy zobowiązany był dokonać oceny zasadności zaskarżonej decyzji. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Wojewoda Lubelski, wskazując jako podstawę kasacyjną przepis art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w wyniku złożenia wniosku o zwrot udziału w prawie współwłasności czyli niewydzielonej fizycznie części nieruchomości, przez jej współwłaścicieli nieposiadających pełnych praw właścicielskich, organ administracji publicznej powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną Wojewoda wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza zwrot nieruchomości lub jej części, które to pojęcie oznacza fizycznie wydzieloną jej część a nie – ułamkową. Akcentowano także, że część spornego gruntu pozostaje w użytkowaniu wieczystym a ponadto twierdzono, iż żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było czynnością przekraczającą zwykły zarząd a zatem – zgodnie z art. 199 k.c. – w takiej sytuacji potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Reasumując, skarżący kasacyjnie wywodził, że brak wniosku o zwrot nieruchomości, złożonego przez wszystkich uprawnionych, rozumianych w ten sposób, że suma ich udziałów w prawie własności nieruchomości wynosi 1 oraz brak wniosku o zwrot nieruchomości lub jej części – w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli całości wywłaszczonej nieruchomości lub jej wydzielonej geodezyjnie części oznaczał, iż w istocie brak było wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S., D. D. i B. M. wnosili o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu swego stanowiska przytoczono argumentację, która - zdaniem stron – przemawiała za dopuszczalnością zwrotu wywłaszczonego prawa w sytuacji, gdy tym prawem jest udział ułamkowy w nieruchomości a ponadto wskazywano na prawidłowość zaskarżonego wyroku, podnosząc, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie było bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w wyniku złożenia wniosku o zwrot udziału w prawie współwłasności czyli niewydzielonej fizycznie części nieruchomości, przez jej współwłaścicieli nieposiadających pełnych praw właścicielskich, organ administracji publicznej powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. D. D., B. M. i T. S. wystąpili do organu z wnioskiem opartym o konkretną podstawę prawną w postaci art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) żądając zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, będącej udziałem w jej współwłasności. Przedmiotem zatem tego postępowania administracyjnego było powyższe roszczenie zwrotowe. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mimo, że jest to sprawa o charakterze cywilnym, istnieje właściwość organu administracji publicznej do rozstrzygania tego rodzaju spraw. W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że nie zachodziła w analizowanym przypadku bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 k.p.a., gdyż określone były strony postępowania, była właściwość organu do jego prowadzenia i istniał skonkretyzowany przedmiot tego postępowania. Trafnie zauważył przy tym Sąd Wojewódzki, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być utożsamiana z bezzasadnością wniosku. Jeśli organ odwoławczy uważał, że tego rodzaju wniosek nie mógł być uwzględniony to winien zająć w sprawie stanowisko merytoryczne. Dopiero bowiem po rozpoznaniu sprawy będzie możliwe dokonanie oceny prawnej roszczenia wnioskodawców, w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego. Przed rozpoznaniem merytorycznym odwołania wniesionego od decyzji Starosty L., rozstrzyganie o możliwości uwzględnienia wniosku -w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – było przedwczesne. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.