II SA/Wa 522/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Eugeniusz Wasilewski Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Dzierzgowo na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 lipca 2009 r. nr LEX.C.0522/1/09 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Dzierzgowo oddala skargę Zarządzeniem zastępczym nr LEX.C.0522/1/09 z dnia 6 lipca 2009 r. wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) Wojewoda Mazowiecki stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Dzierzgowo M. K. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w M. warunkowo umorzył postępowanie karne w stosunku do M. K. na okres 1 roku próby o przestępstwo z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1189), ścigane z oskarżenia publicznego, polegające na tym, iż w dniu 9 sierpnia 2005 r. w Dzierzgowie, działając wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnił informacji publicznej, niedostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej, dziennikarzowi [...]. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 28 lutego 2007 r. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 30 października 2007 r. wezwał Radę Gminy Dzierzgowo do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy M. K., w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy Dzierzgowo przedstawiła stanowisko, iż w związku z wcześniej podjętą uchwałą z dnia 6 września 2007 r. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z Konstytucją, wstrzymuje swoje działania w zakresie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy do czasu rozpatrzenia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r. (sygn. akt K 66/07) stwierdził o zgodności art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym wyrokiem Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. zwrócił się ponownie do Rady Gminy Dzierzgowo o podjęcie działań zmierzających do wygaszenia mandatu Wójtowi. W dniu 15 stycznia 2009 r. do organu nadzoru wpłynęła Uchwała Nr 99/XIX/09 Rady Gminy Dzierzgowo z dnia 8 stycznia 2009 r. w sprawie braku podstaw prawnych do stwierdzania wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy M. K., z uwagi na zatarcie skazania. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż skoro M. K. nie figuruje już w Krajowym Rejestrze Karnym, to Rada nie może podjąć uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta. Pismem z dnia 1 lipca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta Gminy Dzierzgowo. W dniu 6 lipca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wydał zarządzenie zastępcze, w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Dzierzgowo M. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Utrata prawa wybieralności powoduje, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy, wygaśnięcie mandatu radnego, które stwierdza najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia, rada gminy w drodze uchwały, po złożeniu przez radnego wyjaśnień (art. 190 ust. 2 i 3 ustawy). W przypadku nie podjęcia przez organ gminy stosownej uchwały, wojewoda na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, wzywa radę do wykonania tego obowiązku w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu, wydaje zarządzenie zastępcze. W związku z powyższym Rada Gminy Dzierzgowo była zobowiązana do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu M. K., po uprzednim umożliwieniu mu złożenia wyjaśnień, najpóźniej po upływie 3 miesięcy od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, czyli uprawomocnienia się wyroku. Organ podkreślił, że utrata przez wójta biernego prawa wyborczego była spowodowana warunkowym umorzeniem postępowania karnego, co z kolei przesądziło o wygaśnięciu jego mandatu z mocy prawa. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest zatem usunięcie z Krajowego Rejestru Karnego informacji o orzeczeniu warunkowego umorzenia postępowania karnego. W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Dzierzgowo zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie w jakim przewiduje obowiązek niezwłocznego działania Wojewody w związku z art. 106 Kodeksu karnego przewidującego zatarcie skazania skutkującego niekaralnością Wójta na dzień wygaszenia mandatu. Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wójt Gminy w chwili wygaszenia mandatu był osobą niekaraną, a w związku z tym wygaszenie mandatu wobec niego nie powinno następować. Jeżeli bowiem przyjmuje się założenie, że prawomocne skazanie wywołuje skutek zarówno w zakresie prawa karnego, jak i wyborczego, to przyjąć również należy, że skutki te nie mogą trwać w nieskończoność. Zatarcie skazania jest tą instytucją, która usuwa konsekwencje prawne i społeczne, ułatwiając w ten sposób normalne funkcjonowanie Wójtowi i Gminie. Tym bardziej, że Rada Gminy na wezwanie Wojewody uchwałą Nr 99/XIX/2009 z dnia 8 stycznia 2009 r. stwierdziła brak podstaw prawnych do wygaszenia mandatu Wójta Gminy Dzierzgowo M. K., a uchwała ta nie została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego wyeliminowana z obrotu prawnego jako niezgodna z prawem. Stwierdzenie zatem wygaśnięcia mandatu Wójta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody w obecnym stanie faktycznym i prawnym czyni te dwie sfery władczego działania Wojewody wewnętrznie sprzecznymi i nie pozwala Radzie Gminy i Wójtowi działać w zaufaniu do prawa. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenie zastępczego. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż powstrzymywał się od działań nadzorczych w zakresie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśniecie mandatu wójta w związku z wnioskiem skierowanym przez Radę Gminy Dzierzgowo do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie organu, zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta jest aktem o charakterze deklaratoryjnym. Nie tworzy nowej sytuacji prawnej, lecz stwierdza jej powstanie z mocy prawa, a zatem upływ określonego terminu, po którym usuwa się z Kartoteki Karnej informacje o orzeczeniu warunkowego umorzenia postępowania karnego, nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego. W ww. przypadku mandat Wójta wygasł bowiem w dniu uprawomocnienia się wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2010 r., podtrzymując zarzuty skargi, wskazał na istotę orzeczenia o warunkowym umorzeniu postępowania karnego, które nie ma waloru wyroku skazującego, a po pomyślnym upływie okresu próby oraz dalszych 6 miesięcy, przeistacza się z mocy art. 68 § 4 k.k. w umorzenie definitywne, co powoduje, że postępowania tego nie można już podjąć. W ocenie pełnomocnika, jeżeli Wojewoda nie podjął zarządzenia zastępczego w okresie, kiedy o Wójcie można było mówić, że jest osobą, wobec której wydano wyrok o warunkowym umorzeniu postępowania karnego, to podjęcie zarządzenia zastępczego po upływie tego okresu narusza art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji do rad gmin w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, gdyż wójt jest osobą posiadającą prawo wybieralność, o czym świadczy wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym. Podniósł też, iż w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego pomylono wójta z radnym. W stosunku do radnego stwierdzenie wygaśnięcia ma natomiast faktycznie charakter deklaratoryjny i następuje z dniem uprawomocnienia się orzeczenia karnego, jednak w przypadku wójta ustawodawca wprowadził przepisem art. 27 ust. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta za dzień wygaśnięcia mandatu, dzień uprawomocnienia się wyroku sądu oddalającego skargę, a zatem nie ma tu konstrukcji rozstrzygnięcia deklaratoryjnego. Wojewoda mógł zatem wywodzić skutki prawne z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. do czasu, gdy skutki te nie uległy zatarciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym zarządzenia zastępcze, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Oceniając zaskarżone zarządzenie zastępcze w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga Gminy Dzierzgowo nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.), wygaśnięcie mandatu burmistrza następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w tym przepisie stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Powołana ustawa nie wskazuje wprost, kto nie ma prawa wybieralności, w związku z czym w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się, na podstawie art. 2 ust. 2, odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji samorządowej stanowi, iż nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Przepis ten, na skutek wniosku między innymi Rady Gminy Dzierzgowo, był przedmiotem dwukrotnego badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt K 66/07 oraz z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt K 19/09 orzekł, że jest on zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP. Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Przepis art. 98a ust. 2 wskazanej ustawy przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Z treści tego przepisu, jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04). W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż Sąd Rejonowy w M. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...], warunkowo umorzył postępowanie karne w stosunku do M. K. na okres 1 roku próby o przestępstwo z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1189), ścigane z oskarżenia publicznego oraz, że Rada Gminy Dzierzgowo, po wezwaniu jej przez Wojewodę, nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, jaki charakter prawny - deklaratoryjny, czy też konstytutywny - ma uchwała rady gmin (w przypadku jej braku zarządzenie zastępcze wojewody) o wygaśnięciu mandatu wójta, a zatem czy rozstrzygnięcie takie mogło zostać podjęte po upływie terminu określonego w art. 68 § 4 k.k., kiedy to warunkowe umorzenie postępowania karnego w stosunku do M. K. z mocy prawa przekształciło się w umorzenie ostateczne. Zgodnie z art. 67 § 1 k.k. warunkowe umorzenie postępowania następuje na okres próby, który biegnie od uprawomocnienia się orzeczenia. Przepis art. 68 § 4 k.k. stanowi natomiast, iż warunkowo umorzonego postępowania nie można podjąć później niż w ciągu 6 miesięcy od zakończenia okresu próby. Jeżeli zatem postępowanie warunkowo umorzone nie zostanie podjęte w ciągu 6 miesięcy od zakończenia okresu próby, umorzenie ma charakter ostateczny i sprawca nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej za popełnione przestępstwo. Jest okolicznością niesporną w sprawie, iż w dacie podejmowania przez Wojewodę Mazowieckiego zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy Dzierzgowo M. K., tj. 6 lipca 2009 r., postępowanie karne w stosunku do ww. zostało już z mocy prawa umorzone ostatecznie, na skutek upływu terminu określonego w art. 68 § 4 k.k., a zatem w obrocie prawnym nie funkcjonowało już orzeczenie o warunkowym umorzeniu postępowania karnego. M. K. odzyskał tym samym, utracone wcześniej na skutek wyroku Sądu Rejonowego w M., bierne prawo wyborcze. Powyższe fakty nie stanowiły jednak w ocenie Sądu przeszkody do podjęcia przez Wojewodę Mazowieckiego zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu wójta Gminy Dzierzgowo M. K., gdyż wygaśnięcie mandatu następuje co do zasady z mocy samego prawa, bezwarunkowo z dniem wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1599/07). Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wyraźnie określa, iż wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek wystąpienia określonych w nim przesłanek, jednocześnie jednak w myśl ust. 2 tego artykułu skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu wójta wymaga urzędowego potwierdzenia przez właściwy organ i w określonej prawnie formie. Takim aktem urzędowym jest uchwała rady gminy, a jeżeli rada nie podejmie takiej uchwały, pomimo wezwania wojewody, takim aktem jest zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 98a ustawy o samorządzie gminnym). Z powyższego wynika, iż dopóki nie zostanie wydany taki akt nie można powoływać się na to, że mandat wygasł. Akt ten nie ma jednak charakteru konstytutywnego, lecz potwierdza tylko skutek prawny, który nastąpił wcześniej z mocy prawa, W zarządzeniu zastępczym z dnia 6 lipca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki potwierdził zatem skutek prawny, który nastąpił wcześniej z mocy prawa w następstwie wydania w stosunku do M. K. prawomocnego wyroku o warunkowym umorzeniu postępowania karnego. Upływ terminu określonego w art. 68 § 4 k.k. i związane z tym definitywne umorzenie postępowania karnego nie stanowiły więc przeszkody do podjęcia tego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przywołana przez pełnomocnika skarżącej regulacja zawarta w art. 27 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, która ma także swój odpowiednik w art. 191 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw, ma natomiast na celu zapewnienie stabilności oraz ciągłości funkcjonowania władzy samorządowej w przypadku, gdy zainteresowany (wójt, radny) korzysta z drogi postępowania odwoławczego przed sądem od uchwały stwierdzającej wygaśniecie jego mandatu. W ocenie Sądu. z powyższej regulacji nie można jednak wywodzić, iż akt prawny, który potwierdza wygaśnięcie mandatu ma charakter konstytutywny. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, iż Rada Gminy Dzierzgowo wydała uchwałę Nr 99/XIX/09 z dnia 8 stycznia 2009 r. w sprawie braku podstaw prawnych do stwierdzania wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy M. K., która nie została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego wyeliminowana z obrotu prawnego jako niezgodna z prawem podkreślić należy, iż wezwanie Wojewody do podjęcia uchwały dotyczyło podjęcia uchwały określonej treści, tj. stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, ponieważ zostały spełnione ku temu przesłanki ustawowe. Podjęcie zatem przez radę gminy uchwały innej treści nie może być przeszkodą do skorzystania z kompetencji przysługujących wojewodzie w zakresie wydania zarządzenia zastępczego. W innym bowiem razie mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której rada gminy podejmując uchwałę innej treści, niż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, blokowałaby dopełnienie przez wojewodę obowiązku wydania zarządzenia zastępczego. Powyższe oznacza, iż uchwałę rady podjętą na wezwanie wojewody, inną, niż stwierdzającą wygaśnięcie mandatu, należy traktować, jako wyrażenie stanowiska rady w sprawie wezwania wojewody. Nie oznacza to jednak, iż w przypadku, gdy wojewoda nie zgadza się ze stanowiskiem rady, winien uprzednio wyeliminować powyższą uchwałę z obrotu prawnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy za zasadny należy uznać w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego wymogu niezwłocznego działania, do którego był zobowiązany z mocy art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Podobnie jak pomyłkowe przywołanie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które nie miały zastosowania w tej sprawie. Reasumując, organ prawidłowo zastosował treść przepisów art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a Sąd rozpoznający powyższą sprawę, nie dopatrzył się innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego zarządzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.