I OSK 1909/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kancelarii Sejmu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 21/10 w sprawie ze skargi S. L., S. L. – L., K. Ż. i J. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od S. L., S. L. – L., K. Ż. i J. L. solidarnie na rzecz Kancelarii Sejmu kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 21/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi S. L., S. L.-L., K. Ż. i J. L., na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 1947 r., złożonego przez P. Ł., pełnomocnika dawnych współwłaścicieli: E. L., S. L., L. L. i R. P., o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie, przy ulicy Wiejskiej [...], ozn. hip. [...], ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego, do będącego własnością Skarbu Państwa gruntu niezabudowanego, położonego w Warszawie przy ulicy Wiejskiej, oznaczonego jako projektowana działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], o powierzchni 615 m2, uregulowanego w KW Nr [...]cz., stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...], na rzecz: 1. K. M. Ż. w 7/24 częściach, 2. S. M. L. w 7/24 częściach, 3. S. S. L.-L. w 5/24 częściach, 4. J. L. L. w 5/24 częściach. Prezydent powołał się na przepisy art. 7 ust.1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279). Wskazał, że zgodnie z art. 1 dekretu, grunt nieruchomości przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust.2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie cała nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i stanowi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]-własność m. st. Warszawy, [...] część-własność m. st. Warszawy (ulica Matejki) oraz [...] część (projektowana działka ewidencyjna nr [...]) własność Skarbu Państwa. W odniesieniu do gruntu stanowiącego dz. ew. nr [...], decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...], z dnia [...] grudnia 2008 r., ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela oraz odmówiono ustanowienia tego prawa do części dz. ew. nr [...], stanowiącej ulicę Matejki. Działka nr [...], z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością dzielnicy gminy Warszawa – Śródmieście, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...]. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1997 r., Gmina Warszawa Centrum przekazała nieodpłatnie, w trybie art. 4 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, niezabudowaną działkę nr ew. [...], z obrębu [...], na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie działka nr ew. [...] znajduje się w trwałym zarządzie Kancelarii Sejmu. Wniosek z dnia [...] lipca 1947 r. został rozpatrzony decyzją Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] lipca 2000 r., którą odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy ulicy Wiejskiej [...], wchodzącej w skład dz. ew. nr [...]. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną przez następców prawnych dawnych właścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 787/01, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Sąd stwierdził, że wniosek został złożony w terminie. Wskazał, ze odmowa przyznania własności czasowej może nastąpić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a więc planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Ocenił, że przeznaczenie gruntu na parking nie świadczy o tym, że jest to cel publiczny. Prowadzenie parkingu nie należy do zakresu działalności administracji publicznej. Niezależnie od tego, na rozprawie okazano dokumenty określające przeznaczenie terenu do zabudowy wysokościowej. W postępowaniu administracyjnym nie ustalono zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie jest faktyczne przeznaczenie terenu. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent przytoczył brzmienie art. 7 ust.1 i 2 dekretu. Ustalił, że wniosek został złożony w terminie. Określił krąg następców prawnych byłych właścicieli i ich udziały w prawie do nieruchomości. Sprecyzował teren będący przedmiotem żądania, stwierdzając, że jest to projektowana działka ewidencyjna nr [...], o pow. 615 m2, wykazana na mapie sytuacyjnej do celów prawnych, z projektowanym podziałem nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2003 r. Nieruchomość znajdowała się na terenie objętym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Warszawa Śródmieście, zatwierdzonym Uchwałą Rady Dzielnicy Warszawa Śródmieście Nr 264/74/93, z dnia 9 lutego 1993 r. Zgodnie z tym planem, teren znajdował się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem UA1/SF/1, przeznaczonym pod placówki dyplomatyczne, administrację i zieleń parkową. W dniu 1 stycznia 2004 r. przestały obowiązywać plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, nieruchomość znajduje się w strefie centralnej, przeznaczonej pod usługi administracji (UA). Prezydent m. st. Warszawy, na wniosek Sejmu, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], ustalił dla terenu warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym – budynku Komisji Sejmowych. Następnie, na wniosek następczyni prawnej dawnego właściciela K. Ż., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i zagospodarowaniem terenu przy ulicy Wiejskiej, zlokalizowanych na działkach ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. W związku z tym Prezydent uznał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust.2 dekretu. Decyzję doręczono wnioskodawcom. Otrzymała ja także, jak to określił organ: "do wiadomości" Kancelaria Sejmu. Odwołanie złożyła Kancelaria Sejmu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołująca się wskazała, że jest trwałym zarządcą nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej w Warszawie, przy ulicy Wiejskiej i oznaczonej jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość tę Kancelaria Sejmu – działając w imieniu Skarbu Państwa – nabyła w dobrej wierze od Gminy Warszawa Centrum w dniu [...] grudnia 1997 r. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego. Na podstawie art. 199 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, od dnia 1 stycznia 1998 r. Kancelaria Sejmu wykonuje trwały zarząd nieruchomości, co daje jej legitymacje do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 60 ust.2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kancelaria przypomniała wyrok NSA z dnia 8 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 787/01 i zarzuciła, że organ I instancji pominął wskazania sądu administracyjnego do postępowania w tej sprawie. Wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, nie ustalił jakie jest faktyczne przeznaczenie terenu. Tymczasem, stosownie do art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działka nr [...] służy celom statutowym Kancelarii Sejmu. Celów tych nie można pogodzić z oddaniem w użytkowanie wieczyste części tego gruntu. Odwołująca się, nawiązując do art. 43 ust.1 i art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 233 i art. 235 K.c. oraz art. 251 K.c., stwierdziła, że instytucja trwałego zarządu stoi w kolizji z prawem użytkowania wieczystego. Użytkownikowi wieczystemu i trwałemu zarządcy służy prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, a także prawo zabudowy gruntu. Dopóki trwały zarząd nie zostanie wygaszony, nie jest możliwe ustanowienie na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Kancelaria podniosła, że decyzja lokalizacyjna dla budynku Komisji Sejmowych jest ostateczna. Waloru ostateczności nie posiada decyzja wydana na wniosek K. Ż. Ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego – Budynku Komisji Sejmowych – przesądza o przeznaczeniu gruntu na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca się zarzuciła także niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym określenie przedmiotu decyzji. W istocie nie istnieje grunt określany jako projektowana działka ewidencyjna nr [...]. Istnieje wyłącznie działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 1482 m2, będąca w trwałym zarządzie Kancelarii Sejmu. Działka projektowana nie istnieje pod względem prawnym. Brak zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania o podział działki narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Kancelarii Sejmu, ustalając, jakie jest faktyczne przeznaczenie terenu, należy wziąć pod uwagę nie tylko plan zagospodarowania, ale także inne dokumenty. W jej ocenie, wynika to ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2002 r. Chodzi o uzasadnienie uchwały rady dzielnicy Śródmieście w Dzielnicy Warszawa Centrum nr [...], mówiące o parkingu podziemnym oraz dokumenty dotyczące planu zabudowy nieruchomości określone w Konkursie SARP Nr [...] na koncepcję architektoniczno-przestrzenną rozbudowy Sejmu. Odwołująca się podniosła także zarzut braku właściwości po stronie Prezydenta, który nie uzasadnił swojej roli jako organu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (starosty). Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Uznał, że Kancelarii Sejmu nie przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, ale ma ona interes prawny w sprawie. Nabycie trwałego zarządu rodzi określone konsekwencje, ze względu na fakt zbliżenia tej "formy władania nieruchomością" do najszerszego spośród ograniczonych praw rzeczowych, jakim jest użytkowanie. Podmiotem własności jest Skarb Państwa, ale Kancelaria Sejmu działa za Skarb Państwa jako statio fisci. Organ wskazał na przepis art. 60 ust.2a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego trwały zarządca podejmuje czynności w postępowaniach administracyjnych dotyczących m. in. praw rzeczowych i podziału nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie. Przymiot strony nie był kwestionowany w odniesieniu do Kancelarii Sejmu w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, zaś trwały zarząd, mimo że nie jest prawem podmiotowym, stanowi zakres uprawnień ukształtowanych i chronionych prawnie. Brak więc było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Zdaniem Wojewody, nie jest zasadny zarzut braku ustalenia faktycznego przeznaczenia terenu. Prezydent wywiązał się z tego obowiązku wskazując na dwie decyzje lokalizacyjne (z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2008 r.). Organ odwoławczy stwierdził jednak, że w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, faktyczne przeznaczenie terenu nie jest, z punktu widzenia prawnego, okolicznością istotną. Nie jest także zasadny zarzut braku właściwości organu pierwszej instancji. Wojewoda podzielił stanowisko odwołującej się o wydaniu decyzji co do przedmiotu nieistniejącego. Działka nr [...] będąca w fazie projektu nie stanowi odrębnego przedmiotu własności. Stanowi jedynie niewyodrębnioną część działki nr [...]. Należy także, zdaniem Wojewody, zastanowić się nad wzajemną relacją trwałego zarządu i użytkowania wieczystego w kontekście możliwości istnienia obu tych praw na jednej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie wymaga przeprowadzenia w znacznej części. Zdaniem organu, sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, ze względu na uniemożliwienie stronie brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, jak też ze względu na wydanie decyzji co przedmiotu nieistniejącego - a konkretnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzeczy nieistniejącej w dacie wydania decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że należy umożliwić Kancelarii Sejmu udział w postępowaniu już w fazie ponownego rozpatrywania wniosku. Wskazał organowi pierwszej instancji dokonanie czynności niezbędnych do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w granicach posiadanych przezeń instrumentów prawnych. Ocenił, że w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od wyniku innego postępowania, organ rozpatrujący sprawę ma obowiązek zawiesić postępowanie do czasu zapadnięcia rozstrzygnięcia w tym innym postępowaniu - zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4. Wojewoda zobowiązał również organ pierwszej instancji do zawieszenia postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i skutecznego prawnie wydzielenia z niej działki nr [...]. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli, zastąpieni przez adwokata, S. L., S. L. – L., J. L. i K. Ż. Zarzucili naruszenie art. 28 K.p.a., art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 138 § 2 K.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że Kancelaria Sejmu nie jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zdaniem skarżących, Kancelaria Sejmu byłaby stroną postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie tylko wtedy, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa do spornego gruntu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przyznał, że Kancelarii Sejmu nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, i nie wskazał, zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie rozumieniem art. 28 K.p.a., żadnego przepisu prawa materialnego zawierającego normę prawną pozwalającą na sformułowanie interesu prawnego Kancelarii Sejmu. Skarżący podnieśli, że skoro źródła interesu prawnego należy poszukiwać w przepisie stanowiącym prawną podstawę wydanej decyzji, to w wypadku art. 7 ust. 1 dekretu, poza podmiotami w nim wymienionymi, nie uprawnia on innych podmiotów do ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego w tym trybie. Według skarżących, organ odwoławczy sam przyznał, że trwały zarząd jest formą władania nieruchomością, a zatem tylko pewnym stanem faktycznym, które jako jedynie formą władania nie może doprowadzić do nabycia jakiekolwiek roszczenia do tego gruntu. Znajdowanie się podmiotu prawnego w określonym stanie faktycznym nie może być podstawą do uznania go za stronę postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą prawną władania (a więc stanem faktycznym) nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności może korzystać z niej w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, a także do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego. Oznacza to, zdaniem skarżących, że trwały zarząd jest administracyjno-prawnym prawem podmiotowym (zespołem uprawnień wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami), jakie uzyskuje jednostka organizacyjna administracji państwowej w drodze charakterystycznej dla działania administracji względem nieruchomości jako przedmiotu własność państwowej w znaczeniu ekonomicznym i w celu realizacji zadań publicznych. Trwały zarząd nie jest zatem cywilnym prawem podmiotowym, gdyż jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nie mogą uzyskać cywilnego prawa podmiotowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2004 r. o sygn. akt I SA 2372/02, LEX nr 159015). Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, trwały zarząd przysługujący Kancelarii Sejmu do przedmiotowego gruntu nie powoduje, że jest ona stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Skarżący wywodzili, ze organ odwoławczy zobligowany był do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W razie niewykazania, że decyzja dotyczy praw o obowiązków odwołującego się, organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Skarżący podnieśli, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie powoduje jeszcze powstania użytkowania wieczystego, gdyż konieczne jest w tym celu zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz wpis tego użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Dekret posługuje się pojęciem gruntu, a nie działki ewidencyjnej. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżonej decyzji stanowi grunt projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] i grunt taki niewątpliwie istnieje. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) w momencie sporządzenia projektu podziału nieruchomości określane są granice projektowanych do wydzielenia działek, a ponadto zgodnie z § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, operat podziału nieruchomości jest przyjmowany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku tego przyjęcia sprawdzana jest prawidłowość wyznaczenia granic projektowanych działek i obliczenie współrzędnych ich punktów granicznych określających we właściwym układzie przestrzennym położenie tych punktów, a tym samym przebieg granic przedmiotowych działek. Po ustaleniu, że granice projektowanych działek zostały wyznaczone i obliczone prawidłowo, są one nanoszone na mapę sytuacyjną właściwego fragmentu obszaru naszego kraju przechowywaną w wyżej wymienionym zasobie. Tym samym przyjęcie operatu podziału nieruchomości do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oznacza, że znany jest przebieg granic projektowanej działki, które w każdej chwili mogą być wyniesione w teren i granice te są wyznaczone na mapie sytuacyjnej. W konsekwencji projektowana działka określona w operacie podziału nieruchomości przyjętym do wyżej wymienionego zasobu jest już całkowicie realna i stanowi już jednoznacznie wyodrębniony grunt z otaczającego go obszaru. Jeśli grunt ten ma określonego właściciela, a tak jest w przypadku projektowanej działki nr [...], nie ma żadnych przeszkód, aby grunt taki uczynić przedmiotem decyzji administracyjnej, zwłaszcza że grunt taki jest m. in. przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wskazanie przez Wojewodę Mazowieckiego, że w tym zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził w znacznej części postępowania dowodowego, gdyż nie ustalił, czy działka nr [...] istnieje, a tym samym nie ustalił pełnego stanu faktycznego spowodowało błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Skarga ta została uzupełniona pismem procesowym z dnia 20 grudnia 2009 r. zwanym "skargą", złożonym w imieniu skarżącego J. L. przez radcę prawnego, z takim żądaniem i uzasadnieniem jak skarga z dnia 15 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kancelaria Sejmu wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślił, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Odnosząc rozważania do niniejszej sprawy stwierdził, że organ odwoławczy – Wojewoda Mazowiecki - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą wydał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., do przepisu tego w ogóle się nie odniósł. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda Mazowiecki nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie wskazał, do czego uprawniał go art. 138 § 2 K.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki naruszył nie tylko art. 138 § 2 K.p.a., lecz równocześnie wyeliminował tryby nadzwyczajne - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który daje możliwość wznowienia postępowania stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak również art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., który umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd wywodził, że art. 28 K.p.a., zgodnie z którym "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie", nie stanowi samoistnej normy prawnej. Przepis ten musi zawsze być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w ustawach szczególnych. Po otrzymaniu odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Organ odwoławczy obowiązany jest, w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował dalej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność - interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny. Interes prawny mają zaś tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Nie jest wystarczające samo wskazanie na fakt zbliżenia trwałego zarządu, czyli formy władania nieruchomością, do najszerszego spośród ograniczonych praw rzeczowych, jakim jest użytkowanie, jak przyjął Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej, prowadzonej w oparciu o art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, uznać zdaniem Sądu należy, że w tej sprawie interes prawny mają te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z tej normy prawnej - zawartej w art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Skargę kasacyjną wniosła Kancelaria Sejmu. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego: a) przez błędną wykładnię art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) w związku z art. 28 K.p.a.; b) przez błędną wykładnię art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 251 K.c. w związku z art. 244 K.c. w związku z art. 28 K.p.a.; c) art. 60 ust.2a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 K.p.a., polegające na odmowie jego zastosowania; d) przez błędną wykładnię art. 60 ust.3 w związku z art. 46 i 47 oraz art. 11 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na jego błędnej wykładni; e) przez błędną wykładnię art. 7 ust.1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279 ze zm.), 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 134 P.p.s.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.; c) art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.); d) art. 32 i 33 § 1 P.p.s.a.; e) art. 141 § 4 P.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kancelaria wywodziła, że trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Użycie przez ustawodawcę określenia: "prawo", "uprawnienie" w odniesieniu do trwałego zarządu wprost wskazuje na występowanie po stronie Kancelarii Sejmu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zdaniem Kancelarii, brak wytłumaczenia przez Sąd pierwszej instancji, dlaczego w sprawie nie ma zastosowania art. 60 ust.2a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi nie tylko naruszenie tego przepisu, ale także art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie jest, według skarżącej, uprawnione twierdzenie, że treść dekretu wyłącza udział trwałego zarządcy w postępowaniu wszczętym na wniosek dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej. W zakresie zarzutów proceduralnych Kancelaria podniosła jeszcze, iż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w pełni, ograniczając się do zarzutów skargi (zresztą też nie wszystkich). Kancelaria wskazała, że jedynie doręczono jej decyzję organu pierwszej instancji. Była jednak pomijana w postępowaniu przed tym organem. Zauważyła, że przymiot strony Kancelarii nie był kwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z 2002 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko akcentował, że nietrafny jest pogląd, według którego, z tytułu trwałego zarządu Kancelarii Sejmu przysługuje interes prawny w postępowaniu. Zauważył, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także Prezydent m. st. Warszawy. Na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia Prezydenta m. st. Warszawy do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności omówienia wymaga kwestia legitymacji procesowej Kancelarii Sejmu w postępowaniu administracyjnym. Zasadniczym powodem zapadnięcia przed Sądem pierwszej instancji wyroku uchylającego decyzję Wojewody Mazowieckiego była ocena o braku po stronie Kancelarii Sejmu interesu prawnego, a w konsekwencji braku podstaw do merytorycznego badania odwołania Kancelarii Sejmu od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Kancelaria Sejmu stała się, z dniem 1 stycznia 1998 r., z mocy art. 199 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.741), trwałym zarządcą nieruchomości będącej przedmiotem sporu. Uprawnienia materialne jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd są określone w art. 43 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 1 stycznia 2009 r., na mocy art. 1 pkt 18 lit. c ustawy z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 220, poz.1412), dodano do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 60 ust.2a. W myśl art. 60 ust.2a pkt 3 ustawy, jednostki organizacyjne, o których mowa w ust.1, wykonując trwały zarząd nieruchomości, podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości. Kancelaria Sejmu należy do jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 60 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Legitymacja Kancelarii Sejmu, po wejściu w życie noweli z dnia 15 października 2008 r., powinna być zatem rozważana nie tylko w oparciu o normy materialne art. 43 ust.2 pkt 1-3, ale także w związku z regulacją art. 60 ust.2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w chwili wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzje obu instancji zostały wydane po dniu 1 stycznia 2009 r. W ramach uprawnień przyznanych niektórym jednostkom organizacyjnym przepisami art. 60 ust.2a, dla oceny, czy jednostkom tym przysługuje status strony w postępowaniach administracyjnych, szczególne znaczenie ma przytoczony wyżej przepis art. 60 ust.2a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując hipotezę tego przepisu, określić należy najpierw znaczenie zwrotu "podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych". Wyłączając czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne, do czynności procesowych należy szereg działań prawnych stron, wskazanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienić można: prośbę o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 K.p.a.), żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 K.p.a.), wgląd do akt sprawy (art. 73 § 1 K.p.a.), żądanie przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 K.p.a.), udział w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 § 1 i 2 K.p.a.), przesłuchanie strony (art. 86 K.p.a.), udział w rozprawie (art. 90 § 2 K.p.a.), odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.), żądanie wznowienia postępowania (art. 147 K.p.a.), żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.). Prawo do podejmowania wymienionych czynności w postępowaniu administracyjnym mają strony tego postępowania. Wydaje się więc niewątpliwe, że jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 60 ust.1, z mocy przepisu art. 60 ust.2a pkt 3, uzyskały status strony w postępowaniach wskazanych w tym przepisie. Legitymacja ta nie ma charakteru wyłącznie procesowego. Status strony w postępowaniu administracyjnym podmiot uzyskuje, gdy zespół norm prawnych odnoszących się do sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym, dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 349/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr I OSK 349/07). W tym znaczeniu art. 60 ust.2a pkt 3 uzupełnia pojęcie strony określone w art. 28 K.p.a. Pamiętać bowiem trzeba, że art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej. Ustalenie interesu prawnego może nastąpić w związku z normą prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (patrz: Hanna Knysiak-Molczyk "Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym", Zakamycze 2004, s. 18-19; wyrok NSA z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 424659). W końcowej części przepisu art. 60 ust.2a pkt 3 wyraźnie wskazuje się, że chodzi o uprawnienie do działania w sprawach dotyczących własności i innych praw rzeczowych na nieruchomości. Tak więc ta część uprawnień właścicielskich, którą są czynności zachowawcze wymienione w art. 60 ust.2a pkt 3, odpowiadające uprawnieniom strony wynikającym z art. 28 K.p.a., została przekazana jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 60 ust.1, w odniesieniu do nieruchomości, wobec których jednostki te sprawują trwały zarząd, w rozumieniu art. 43 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 43 ust.1 i 2 oraz art. 60 ust.2a pkt 3 zawierają więc także normy materialne, z których wynika legitymacja strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Taki tytuł daje legitymację strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Stronami w tym postępowaniu są bowiem nie tylko podmioty wskazane w art. 7 ust.2 dekretu. Mogą to być także inne podmioty, które wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku (patrz: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 362467). Kancelaria Sejmu sprawująca trwały zarząd nieruchomości będącej przedmiotem wniosku następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279 ze zm.), jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z tego wniosku, z mocy art. 28 K.p.a. w związku z art. 60 ust.2a pkt 3, art. 60 ust.1 i art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Podkreślić warto, że w postępowaniu administracyjnym legitymacja strony nie jest wyłącznie związana z osobowością prawną. Według art. 29 K.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji norm prawa materialnego, tj. art. 43 ust.2 w związku z art. 60 ust.2a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Skoro Kancelarii Sejmu przysługiwał status strony, to powinna być, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomiona już o wszczęciu postępowania. Kancelaria Sejmu nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Samo doręczenie stronie "do wiadomości" decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza brania przez stronę udziału w postępowaniu (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 552-553). Stwierdzenie przez organ odwoławczy takiej wady postępowania przed organem pierwszej instancji powinno skutkować, także w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r., zastosowaniem decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy bowiem opowiedzieć się za takim rozumieniem art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu sprzed noweli z dnia 3 grudnia 2010 r., według którego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem m. in. gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2008, s. 626; Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2010, teza 7 do art. 138). Skoro organ odwoławczy zachował się w sposób odpowiadający dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., przyjmując, iż Kancelaria Sejmu, będąca stroną, była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego. W związku z omawianym zagadnieniem odnotować jeszcze trzeba, iż w świetle powyższych uwag błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby stwierdzona przez organ odwoławczy wada tj. pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, podlegała badaniu jedynie w postępowaniu nadzwyczajnym, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W konsekwencji za usprawiedliwioną należy uznać także proceduralną podstawę skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Skutkuje to brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 188 P.p.s.a. Skoro zaś dalsze postępowanie sądowe i administracyjne ma doprowadzić do powtórzenia postępowania administracyjnego, to ocena prawna zaskarżonego wyroku i zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji, z punktu widzenia innych, niż legitymacja strony, kwestii prawa materialnego, byłaby bezprzedmiotowa (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981/1/7; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt OSK 751/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Odmowa dopuszczenia Prezydenta m. st. Warszawy do udziału w postępowaniu wynika z pełnionej przez Prezydenta w niniejszej sprawie roli organu administracyjnego pierwszej instancji, co wyklucza badanie interesu prawnego i przyznanie temu organowi legitymacji procesowej.