I SA/Wa 21/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. L., S. L., K. Z. i J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących S. L., S. L., K. Z. i J. L. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...], w odniesieniu do gruntu oznaczonego jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], szczegółowo opisana w osnowie zaskarżonej decyzji, objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie art. 1 tego dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Obecnie nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...] i stanowi działki ewidencyjne nr [...]. Działka ewidencyjna nr [...] jako należąca do Skarbu Państwa, a konkretnie projektowana w jej ramach działka ewidencyjna nr [...] stała się przedmiotem zaskarżonej decyzji. Działka ewidencyjna nr [...] stała się własnością Dzielnicy Gminy W. z dniem 27 maja 1990 r., co stwierdzono decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Działka ew. nr [...] została przekazana nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnego z dnia [...] grudnia 1997 r. Rep. A Nr [...], w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W chwili obecnej działka ta znajduje się w trwałym zarządzie K. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność E. L. - 3/6 części, L. L. - 1/6 części, R. P. - 1/6 części, S. L. - 1/6 części. W dniu [...] lipca 1947 r. Zarząd Miejski W. otrzymał wniosek P. L. reprezentującego E. L., S. L., L. L. i R. P. o przyznanie własności czasowej do części gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], wchodzącej w skład działki ew. nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Grunt nieruchomości tej objęty został w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] lipca 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia tego faktu w Dzienniku Urzędowym nr 12 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, co oznacza, że wniosek złożono w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu [...] lipca 2000 r. Starosta Powiatu W. odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. utrzymał tę decyzję w mocy, a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie zaskarżone decyzje. Prezydent W., jako organ właściwy w pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] ustanowił na rzecz K. Z., S. L., S. L., J. L. prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Następców prawnych byłych właścicieli ustalono na podstawie postanowień Sądów Rejonowych: [...]. Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1993 r., zmieniono nazwisko S. L. na nazwisko: "L.". Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania na rzecz: K. Z. w 7/24 części, S. L. w 7/24 części, S. L. w 5/24 części oraz J. L. w 5/24 części i określił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie na 615 zł netto. Wojewoda [...] podał, że od decyzji tej odwołanie pismem z dnia 13 maja 2009 r. wniosła K., zarzucając zaskarżonej decyzji szereg naruszeń prawa, i podnosząc, że w przedmiotowej sprawie posiada przymiot strony, jako że występuje po jej stronie interes prawny, ponieważ przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jej trwałym zarządzie; wskazała także brak ustaleń co do faktycznego przeznaczenia nieruchomości, brak wskazania przepisów statuujących właściwość starosty w przedmiotowej sprawie, a także wadliwość ze względu na wydanie decyzji dotyczącej niewyodrębnionej jeszcze nieruchomości - a w konsekwencji wydanie decyzji w sytuacji braku jej przedmiotu. W odpowiedzi, pełnomocnik następców prawnych byłych właścicieli wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że K. nie przysługuje w przedmiotowej sprawie przymiot strony, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta W., wskazując niezasadność zarzutów K. z uwagi na treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, oraz ze względu na fakt, że decyzja o przyznaniu użytkowania wieczystego ma jedynie charakter deklaratoryjny i sama w sobie nie powoduje jeszcze powstania prawa. Wojewoda [...] stwierdził, iż w wyniku analizy materiału dowodowego w sprawie uznał, że powyższe odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Art. 28 kpa stanowi, iż stroną w postępowaniu jest podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, przy czym na podstawie art. 29 kpa zdolność bycia stroną posiadają także państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Zdaniem Wojewody [...], pomimo faktu, iż K. nie przysługuje prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, można uznać, że istnieje po jej stronie interes prawny w niniejszej sprawie, ponieważ nabycie zarządu trwałego rodzi określone konsekwencje, ze względu na fakt zbliżenia tej "formy władania nieruchomością" do najszerszego spośród ograniczonych praw rzeczowych jakim jest użytkowanie. Wprawdzie podmiotem prawa własności jest w tym przypadku Skarb Państwa, jednak K. wykonująca trwały zarząd działa za Skarb Państwa jako statio fisi - wykonuje więc w określonym zakresie uprawnienia płynące z tejże własności. Wojewoda [...] stwierdził również, iż dla zrozumienia statusu K. w niniejszym postępowaniu może być pomocna konstrukcja tzw. "formalnego" czy też "procesowego" interesu prawnego zawarta w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r. (III RN 128/02), którą w drodze analogii można zastosować w niniejszej sprawie, mając na względzie art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza art. 60 ust. 2a pkt 3 stanowiący, że K. jako trwały zarządca podejmuje czynności w postępowaniach administracyjnych dotyczących m. in. praw rzeczowych i podziału nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie; przymiot strony nie był kwestionowany w odniesieniu do K. w postępowaniu dotyczącym podziału przedmiotowej nieruchomości, zaś trwały zarząd mimo że nie jest prawem podmiotowym, stanowi zakres uprawnień ukształtowanych i chronionych prawnie. Wojewoda [....] stwierdził, iż w związku z powyższym, brak jest podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Wojewoda [...] stwierdził, że w opinii organu wyższego stopnia nie jest zasadny zarzut, iż organ pierwszej instancji - wbrew swemu obowiązkowi nie odniósł się do nałożonego nań przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku ustalenia faktycznego przeznaczenia terenu, czym w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Opinia prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże organ w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu. W opinii organu odwoławczego Prezydent W. wywiązał się z tego obowiązku, wskazując decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, a także decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. ustalającą warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, co zdaniem Wojewody [...], wskazuje "faktyczne przeznaczenie terenu"; w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - faktyczne przeznaczenie terenu nie jest w przedmiotowej sprawie okolicznością z prawnego punktu widzenia istotną, jednakże organ pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewoda [...] nie zgodził się także z argumentacją K., jakoby takie bądź inne "faktyczne przeznaczenie" mogło być podstawą oddalenia wniosku złożonego w trybie powołanego dekretu, ponieważ takie stanowisko nie znajduje podstaw w przepisach prawa, doktrynie ani w orzecznictwie dotyczącym spraw związanych z powołanym dekretem. Zdaniem Wojewody [...], nie jest zasadny zarzut braku wykazania swej właściwości przez organ pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji organ wskazał przepisy z mocy których W. jest miastem na prawach powiatu, w związku z czym Prezydent W. wykonuje jednocześnie funkcje starosty, do zadań którego należy m. in. reprezentowanie Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Art. 7 powołanego dekretu statuował właściwość gminy w sprawach o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli z tego względu, że na podstawie tego dekretu własność gruntów przejmowanych nieruchomości przechodziła na gminę, a w związku z późniejszą zmianą w zakresie własności w/w gruntów niezbędne były modyfikacje lakonicznych postanowień powołanego dekretu, co zdaniem Wojewody [...], znalazło ostatecznie wyraz w art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego i o zwrocie budynków orzeka właściwy organ. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 9 i 9b') jest to - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym starosta to także prezydent miasta na prawach powiatu. Właściwość ta nie jest i nie była nigdy kwestionowana tak przez naukę prawa jak i orzecznictwo. Wojewoda [...] stwierdził, iż zadaniem organu odwoławczego zasadny jest zarzut wydania decyzji co do przedmiotu nieistniejącego, ponieważ działka [...] jest w fazie projektu, który nie został jeszcze zatwierdzony w przepisanym prawem trybie, co oznacza, że nie stanowi ona odrębnego przedmiotu własności, a jest jedynie - niewyodrębnioną pod względem prawnym częścią działki nr [...] jak również, iż wydanie decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wymaga prawnego wyodrębnienia nieruchomości, która ma być przedmiotem tego prawa. Grunt jako nieruchomość w rozumieniu kc, to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności, użytkowanie wieczyste zaś, zgodnie z art. 232 kc ustanowione może być na gruncie Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie doszłoby więc do wydania decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste co do fizycznej części gruntu - "projektowanej działki ewidencyjnej nr [...]"; ustawa o gospodarce nieruchomościami także posługuje się pojęciem "nieruchomości gruntowej". Wojewoda [...], odnosząc się do trwałego zarządu i użytkowania wieczystego w kontekście możliwości istnienia obu tych "praw" na jednej nieruchomości, uznał, że organ rozpatrujący wniosek dekretowy ma obowiązek stwierdzenia istnienia jedynie przesłanki zgodności korzystania z nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość, w świetle prawa istniejącą. Wojewoda [...] stwierdził, iż należy jednocześnie mieć na względzie fakt i sposób powstania na przedmiotowej nieruchomości trwałego zarządu; wobec braku w systemie prawa regulacji dotyczącej możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej w trwałym zarządzie, jak i wpływu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na trwały zarząd, niezbędne będzie przyjęcie przez organ pierwszej instancji określonej interpretacji w tym zakresie. Wiążąca interpretacja, zdaniem Wojewody [...], pozostaje w gestii sądu. Wojewoda [...] podniósł, że na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie wymaga przeprowadzenia w znacznej części. Zdaniem organu sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, ze względu na uniemożliwienie stronie brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, jak też ze względu na wydanie decyzji co przedmiotu nieistniejącego - a konkretnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzeczy nieistniejącej w dacie wydania decyzji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zobowiązał organ pierwszej instancji do umożliwienia K. udziału w przedmiotowym postępowaniu już w fazie ponownego rozpatrywania wniosku, oraz do dokonania czynności niezbędnych do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w granicach posiadanych przezeń instrumentów prawnych, i wskazał, że w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od wyniku innego postępowania, organ rozpatrujący sprawę ma obowiązek zawiesić postępowanie do czasu zapadnięcia rozstrzygnięcia w tym innym postępowaniu - zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4. Wojewoda [...] zobowiązał również organ pierwszej instancji do zawieszenia postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i skutecznego prawnie wydzielenia z niej działki nr [...]. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. L., S. L., J. L. i K. Z.; zarzucając decyzji naruszenie art. 28 kpa, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, oraz art. 138 § 2 kpa - wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Skarżący podnieśli, że (1) K. wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa; przytoczyli wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (a) z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/03: "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym", a nadto na analogiczne stanowisko w postanowieniu z dnia 19 stycznia 1996 r. o sygn. akt SA/Łd 1843/95 oraz z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95 (OSP 1997/4/83), oraz (b) z dnia 21 listopada 2006 r. I OSK 77/06 (LEX nr 291407): "Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Określona osoba ma interes prawny, jeżeli istnieje przepis prawa materialnego (obojętne czy prawa cywilnego, czy administracyjnego), który stwierdza, że dane uprawnienie tej osobie przysługuje, czyli jest przez prawo chronione. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., a więc nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć". Skarżący podnieśli, że mając na uwadze powyższe, K. byłaby stroną postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie tylko wtedy, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa do spornego gruntu, a organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przyznał, że K. nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, i nie wskazał, zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie rozumieniem art. 28 k.p.a., żadnego przepisu prawa materialnego zawierającego normę prawną pozwalającą na sformułowanie interesu prawnego K. Zdaniem skarżących, nie ulega wątpliwości, że żaden przepis kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie stanowi źródła interesu prawnego K. do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, przedmiotem którego jest ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Z art. 7 ust. 1 dekretu wynika, iż prawo w nim określone (użytkowania wieczystego) przysługuje dotychczasowemu właścicielowi z powodu utraty przez niego własności gruntu. Skarżący podnieśli, że skoro źródła interesu prawnego należy poszukiwać w przepisie stanowiącym prawną podstawę wydanej decyzji, to w wypadku art. 7 ust. 1 dekretu, poza podmiotami w nim wymienionymi, nie uprawnia on innych podmiotów do ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego w tym trybie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, art. 7 dekretu ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu nieruchomość nie mogła być rozdysponowana na rzecz osób trzecich. Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób możliwe jest dopiero w przypadku negatywnego rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1997 r. o sygn. akt I ACr 86/97, Wokanda 1998/8/36). Nieważna jest umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste innych osób gruntu, zawarta przed rozpoznaniem zgłoszonego na podstawie dekretu wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu. Powód dla wykazania interesu prawnego w ustaleniu nieważności umowy nie musi legitymować się prawomocną decyzją o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2003 r. o sygn. akt I CKN 58/01, LEX nr 83830). Zdaniem skarżących, powołane orzecznictwo sądowe potwierdza, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku byłych właścicieli zgłoszonym w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, K. nie ma interesu prawnego uzasadniającego traktowanie jej jako stronę postępowania. Dopiero ostateczne rozpoznanie wniosku w sposób niekorzystny dla dotychczasowego właściciela gruntu (odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu) lub też nie zgłoszenie tego wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu powoduje, że grunt pozostaje własnością Skarbu Państwa i jako taki może być przedmiotem dalszych dyspozycji na rzecz osób trzecich. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy, formułując swoją tezę o tym, że wobec faktu, że trwały zarząd gruntu "ze względu na fakt zbliżenia tej "formy władania nieruchomością" do najszerszego spośród ograniczonych praw rzeczowych, jakim jest użytkowanie" umożliwia uznanie, że związane z nim są takie uprawnienia, które pozwalają na uznanie K. za stronę niniejszego postępowania - sam odnosi się w tej tezie do istnienia w ramach trwałego zarządu określonego stanu faktycznego a nie prawnego. Wskazuje, że trwały zarząd jest formą władania nieruchomością, a zatem tylko pewnym stanem faktycznym, które jako jedynie formą władania nie może doprowadzić do nabycia jakiekolwiek roszczenia do tego gruntu. Według wyżej przytoczonego orzecznictwa znajdowanie się podmiotu prawnego w określonym stanie faktycznym nie może być podstawą do uznania go za stronę postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą prawną władania (a więc stanem faktycznym) nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności może korzystać z niej w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, a także do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego. Oznacza to, zdaniem skarżących, że trwały zarząd jest administracyjno-prawnym prawem podmiotowym (zespołem uprawnień wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami), jakie uzyskuje jednostka organizacyjna administracji państwowej w drodze charakterystycznej dla działania administracji względem nieruchomości jako przedmiotu własność państwowej w znaczeniu ekonomicznym i w celu realizacji zadań publicznych. Trwały zarząd nie jest zatem cywilnym prawem podmiotowym, gdyż jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nie mogą uzyskać cywilnego prawa podmiotowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2004 r. o sygn. akt I SA 2372/02, LEX nr 159015). Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, trwały zarząd przysługujący K. do przedmiotowego gruntu nie powoduje, że jest ona stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy zobligowany był do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony (arg. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r. o sygn. akt IV S.A. 599/99). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. o sygn. akt I S.A 1321/99, orzecznictwo Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie akceptuje tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Subiektywne twierdzenie strony, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wskazuje to, zdaniem skarżących, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 28 kpa w związku z art. 7 dekretu uznając K. za stronę niniejszego postępowania. (2) Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w odniesieniu nieistniejącego przedmiotu, gdyż grunt, do którego Prezydent W. przyznał tą decyzją użytkowanie wieczyste na rzecz moich mocodawców stanowi jedynie działkę projektowaną, a więc nie wyodrębnioną pod względem prawnym część działki nr [...]. Skarżący wskazali, że według ustalonego już orzecznictwa, wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie powoduje jeszcze powstania użytkowania wieczystego, gdyż konieczne jest w tym celu zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz wpis tego użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Dekret posługuje się pojęciem gruntu, a nie działki ewidencyjnej. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżonej decyzji stanowi grunt projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] i grunt taki niewątpliwie istnieje. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) w momencie sporządzenia projektu podziału nieruchomości określane są granice projektowanych do wydzielenia działek, a ponadto zgodnie z § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, operat podziału nieruchomości jest przyjmowany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku tego przyjęcia sprawdzana jest prawidłowość wyznaczenia granic projektowanych działek i obliczenie współrzędnych ich punktów granicznych określających we właściwym układzie przestrzennym położenie tych punktów, a tym samym przebieg granic przedmiotowych działek. Po ustaleniu, że granice projektowanych działek zostały wyznaczone i obliczone prawidłowo, są one nanoszone na mapę sytuacyjną właściwego fragmentu obszaru naszego kraju przechowywaną w wyżej wymienionym zasobie. Tym samym przyjęcie operatu podziału nieruchomości do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oznacza, że znany jest przebieg granic projektowanej działki, które w każdej chwili mogą być wyniesione w teren i granice te są wyznaczone na mapie sytuacyjnej. W konsekwencji projektowana działka określona w operacie podziału nieruchomości przyjętym do wyżej wymienionego zasobu jest już całkowicie realna i stanowi już jednoznacznie wyodrębniony grunt z otaczającego go obszaru. Jeśli grunt ten ma określonego właściciela, a tak jest w przypadku projektowanej działki nr [...], to nie ma żadnych przeszkód, aby grunt taki uczynić przedmiotem decyzji administracyjnej, zwłaszcza że grunt taki jest, m. in. przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Dlatego też, zdaniem skarżących, wskazanie przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji, że w tym zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził w znacznej części postępowania dowodowego, gdyż nie ustalił czy działka nr [..] istnieje, a tym samym nie ustalił pełnego stanu faktycznego i w konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 kpa jest nieprawidłowe, ponieważ, jak wyżej wyjaśniono działka nr [...] istniała już jako wyodrębniona geodezyjnie działka w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i takie ustalania w powyższym zakresie poczynił ten organ określając tym samym pełny stan faktyczny sprawy. Pozwoliło to Prezydentowi W. wydać prawidłowo wyżej wymienioną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Skarga ta została uzupełniona dołączonym do akt niniejszej sprawy pismem procesowym z dnia 20 grudnia 2009 r. zwanym "skarga", złożonym w imieniu skarżącego J. L., z takim żądaniem i uzasadnieniem jak skarga z dnia 15 grudnia 2009 r. złożona w imieniu S. L., S. L., J. L. i K. Z. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę K. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. po rozpoznaniu odwołania K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą to decyzją Prezydent W., działając jako Prezydent W. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 lipca 1947 r. złożonego przez pełnomocnika dawnych współwłaścicieli hipotecznych: E. L., S. L., L. L. i R. P., o przyznanie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], orzekł w pkt I ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do będącego własnością Skarbu Państwa gruntu niezabudowanego, położonego w W. przy ul. [...], na rzecz: (1) K. Z. w 7/24 częściach, (2) S. L. w 7/24 częściach, (3) S. L. w 5/24 częściach i (4) J. L. w 5/24 częściach, a w pkt II ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale podziela zarzuty skargi oraz treść przywołanych w niej orzeczeń sądów. 4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). 5. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. 6. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, bowiem to przekroczenie uprawnień pociąga za sobą zarówno naruszenie art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, jak również wyrażoną w art. 12 § 1 kpa zasadę szybkości postępowania - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. 7. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Wojewoda [...] - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą wydał na podstawie art. 138 § 2 kpa, do przepisu tego w ogóle się nie odniósł, bowiem po przytoczeniu treści przepisu stwierdził jedynie, iż "Sytuacja taka zachodzi w przedmiotowej sprawie, ze względu na uniemożliwienie stronie brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, jak też ze względu na wydanie decyzji co przedmiotu nieistniejącego - a konkretnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzeczy nieistniejącej w dacie wydania decyzji. " Stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania, i nie powoduje zbędnego przedłużania załatwienia sprawy, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, wyrażonej w art. 35 kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie wskazał, do czego uprawniał go art. 138 § 2 kpa, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie można bowiem, zdaniem Sądu, uznać za wskazanie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - stwierdzeń Wojewody [...], iż "Organ pierwszej instancji umożliwi więc K. udział w przedmiotowym postępowaniu już w fazie ponownego rozpatrywania wniosku." a także "Organ pierwszej instancji zobowiązany jest więc zawiesić postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i skutecznego prawnie wydzielenia z niej działki nr [...]" W ten sposób Wojewoda [...] działając jako organ drugiej instancji, wydając decyzję kasacyjną przesądził równocześnie nie tylko o statusie K. w niniejszej sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, ale również o zawieszeniu niniejszego postępowania. Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy jest uprawniony jedynie do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym chodzi tutaj o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że przepis ten nie daje organowi odwoławczemu możliwości przesądzenia treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się - o treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Podkreślić należy, że Wojewoda [...] dążąc w trybie art. 138 § 2 kpa do zapewnienia udziału K. w charakterze strony w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] lipca 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], narusza nie tylko art. 138 § 2 kpa, lecz równocześnie eliminuje przewidziane w kpa tryby nadzwyczajne - art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który daje możliwość wznowienia postępowania stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak również art. 56 § 1 pkt 4 kpa, który umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Należy mieć tutaj również na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1996 r. I SA 2042/94 (niepubl.), w którym stwierdzono, że: "Po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania (wniosku) od strony formalnej (art. 64 § 2 kpa), ale rozstrzyga sprawę merytorycznie." (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2009, s. 494). 8. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który przewidywałby związanie organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji ma jedynie obowiązek wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, nie może również w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować jako spełniającego przesłanki wynikające z art. 138 § 2 kpa oraz z art. 136 kpa stwierdzenia Wojewody [...], iż "Organ pierwszej instancji dokona także czynności, niezbędnych w przedmiotowej sprawie, do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w granicach posiadanych przezeń instrumentów prawnych.". Ze stwierdzenia tego nie wynika, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, a jest oczywiste, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego - zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zatem organ administracji publicznej nie może działać inaczej, jak "w granicach posiadanych przezeń instrumentów prawnych." Wobec powyższego uznać należy, że Wojewoda [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego - art. 138 § 2 kpa oraz art. 136 kpa. 9. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 1947 r. wnioskiem E. L., S. L., L. L. i R. P. - dawnych współwłaścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], natomiast decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2000 r. rozpatrzono wniosek z dnia 1947 r. - odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy ul. [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Zasada szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 kpa, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1961 r., zobowiązuje organ administracji publicznej do działania w sprawie wnikliwie i szybko, a art. 35 § 1 i 3 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Również obowiązujące do dnia wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) w art. 68 stanowiło, że sprawy należy załatwiać bez niepotrzebnej zwłoki i tak, aby nie cierpiał ani interes publiczny ani uprawnione interesy osób prywatnych (ust. 1); sprawy, które nie wymagają zbierania przedwstępnych informacji, dochodzeń, opinii itp., winny być z reguły załatwiane niezwłocznie, o ile możności w formie ustnej i bezpośredniej, (...) władza w miarę potrzeby ma utrwalać istotną część czynności urzędowej w protokóle lub w formie adnotacji na akcie (ust. 2); załatwiając sprawę pisemnie należy to czynić z możliwym pośpiechem, w każdym razie tak aby sprawa została przez władzę administracji ogólnej w zakresie administracji spraw wewnętrznych zakończonym najpóźniej w ciągu 3 miesięcy, a jeżeli sprawa ma być w myśl obowiązujących przepisów załatwiona po porozumieniu się z inną władzą, najpóźniej w ciągu 5 miesięcy, o ile poszczególne przepisy nie ustalają terminów innych (ust. 4); do wszystkich spraw, załatwianych przez inne władze i w innym zakresie, niż wymienione w ustępie powyższym, terminy 3 i 5 miesięcy przedłuża się do 6 miesięcy (ust. 5). Nie można więc nie podkreślić, że rozstrzyganie w 2009 r. o wniosku złożonym w 1947 r., czyli po upływie 62 lat, i niezasadne stosowanie art. 138 § 2 kpa, jest oczywistym naruszeniem przez organ administracji publicznej zasady szybkości postępowania wyrażonej (art. 12 kpa), zasady prawożądności (art. 6 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), jak również wszystkich terminów określonych w art. 35 kpa. Zasada szybkości postępowania ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie. "Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa. I to nie tylko oddala. Nieraz udaremnia realizację nakazu prawa. Jakże często orzeczenie, które mogło mieć w pewnym momencie realną wartość społeczną lub indywidualną, staje się bezprzedmiotowe w momencie późniejszym. Upływ czasu nieraz sprawia, że trafne w zasadzie załatwienie sprawy traci na wartości. Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu" (Iserzon, Komentarz, s. 62, za: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2009, s. 74). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 1985 r. I SA1124/84 (niepubl.), przyjął: "Skarżący nie może ponosić konsekwencji przewlekłości postępowania, a okoliczności, których ze względu na upływ czasu nie będzie można ustalić, nie mogą przemawiać przeciwko niemu." (tamże, s. 74), który to pogląd niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. 10. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana po rozpatrzeniu odwołania K. od pierwszoinstancyjnej decyzji Prezydenta W. wydanej na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], znajdującej się przy ul. [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że K. nie była stroną postępowania przed organem pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie (art. 127 § 1 kpa). Tak więc, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję w trybie art. 138 kpa, miał obowiązek wziąć pod uwagę zarówno przepis art. 127 kpa jak również art. 134 kpa. Z zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wynika, że rozpatrując odwołanie K. organ odwoławczy uznał K. za stronę, i stwierdził, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, a odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda [...] wywodził, że "pomimo faktu, iż K. nie przysługuje prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, można uznać, że istnieje po jej stronie interes prawny w niniejszej sprawie. Należy bowiem zważyć, że nabycie zarządu trwałego rodzi określone konsekwencje, ze względu na fakt zbliżenia tej "formy władania nieruchomością", do najszerszego spośród ograniczonych praw rzeczowych, jakim jest użytkowanie." Stwierdzić należy, iż art. 28 kpa, zgodnie z którym "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie ...", nie stanowi samoistnej normy prawnej. Przepis ten - art. 28 kpa, musi zawsze być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w ustawach szczególnych. Po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że odwołanie zostało wniesione przez jednostkę, która nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania, zgodnie z art. 134 kpa. Jeżeli jednak ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. II OSK 316/08 (LEX nr 526409; B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2009, s. 479-480). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność - interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r. I OSK 518/08, LEX nr 554956; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. II OSK 61/08, LEX nr 470937, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. I OSK 349/07, LEX nr 453447). Z powyższego wynika więc w sposób nie budzący wątpliwości, że interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie jest tu wystarczające samo wskazanie na fakt zbliżenia trwałego zarządu, czyli formy władania nieruchomością, do najszerszego spośród ograniczonych praw rzeczowych, jakim jest użytkowanie, jak przyjął Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej, prowadzonej w oparciu o art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, uznać należy, że w tej sprawie interes prawny maja te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z tej normy prawnej - zawartej w art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji wskazał, że trwały zarząd przysługujący K. jest formą władania nieruchomością. Podnieść więc należy, iż "forma prawna władania" oznacza prawna formę posiadania nieruchomości, przy czym forma ta ma określona treść, wiąże się przede wszystkim z możliwościami korzystania z nieruchomości." (zob. G. Bieniek, St. Rudnicki - Nieruchomości. Problematyka prawna. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa, 2004 s. 487). Wojewoda [...] wywiódł interes "formalny" czy "procesowy" K. z orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r. III RN 128/02, zgodnie z którym "Najemca niegdyś wywłaszczonej nieruchomości, o której odzyskanie ubiega się właściciel, ma prawny interes w uczestniczeniu w sprawie o jej zwrot. Jednak interes ten ma charakter formalny, procesowy." (Lex nr 75063). Należy tutaj przytoczyć jeszcze jedną tezę z orzeczenia Sądu Najwyższego "Prawo do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), nie podlega ograniczeniu ze względu na uprawnienia najemcy wynikające ze stosunku najmu dotyczącego części składowej tej nieruchomości." (OSNP-wkł. 2003/5/1, M. Prawn. 2003/7/293, Lex nr 75063). Tezy te w żaden sposób nie wskazują na istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Badając, czy odwołanie od decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego wniosła strona, należałoby również zwrócić uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: (1) z dnia 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, zaś gmina - właściciel gruntu - rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela." (LEX nr 362467); (2) z dnia 21 listopada 2006 r. I OSK 77/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "W postępowaniu prowadzonym z wniosku byłych właścicieli zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (...) o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, P. nie ma interesu prawnego uzasadniającego traktowanie go jako stronę postępowania. Dopiero ostateczne rozpoznanie wniosku w sposób niekorzystny dla dotychczasowego właściciela gruntu (odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu) lub też niezgłoszenie tego wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu powoduje, że grunt pozostaje własnością Skarbu Państwa i jako taki może być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Polskiego Związku Działkowców na postawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (...)." (LEX nr 291407); (3) z dnia 8 lutego 2006 r. I OSK 427/05, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Najem jednego z lokali znajdujących się w budynku położonym na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste spadkobiercom byłej właścicielki, nie rodzi prawa strony dla najemcy w postępowaniu o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste." (LEX nr 194358). 11. Wojewoda [...] rozpoznając ponownie odwołanie K. w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego uwzględni powyższe okoliczności. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.