I OSK 1819/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 163/10 w sprawie ze skargi S. P. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 163/10 oddalił skargę S. Polska Sp. z o.o. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2009 r. nr BO1a.785-O-508/09 uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z 5 lipca 2005 r. nr 316/DSP/05 Wojewoda Mazowiecki, orzekając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odmówił nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w Markach, oznaczonej jako działka nr 152/4 o powierzchni 0,1188 ha z obrębu 5-15. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z 6 kwietnia 2007 r. S. Polska Sp. z o.o. (dalej także: "Spółka") wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z 5 lipca 2005 r. Jako podstawy wznowieniowe Spółka powołała art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. Wniosek uzasadniano pominięciem w postępowaniu Spółki, będącej dzierżawcą tej nieruchomości oraz istnieniem na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. odmiennego stanu faktycznego działki nr 152/4 od ustalonego przez organ. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 3 czerwca 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z 29 czerwca 2009 r. nr 368/DSP/09 odmówił uchylenia decyzji z 5 lipca 2005 r. W uzasadnieniu podał, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją Spółka, jako dzierżawca części działki nr 152/4 nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wojewoda stwierdził także, iż nie dopatrzył się przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., na którą powoływała się Spółka. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r. nr BO1a.785-O-508/09, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 czerwca 2009 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że koniecznym warunkiem do występowania określonego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z przedmiotem tego postępowania. W art. 28 K.p.a. pojęcie strony powiązane jest wyraźnie z interesem prawnym, tj. takim, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego stanowiącego podstawę interesu lub obowiązku prawnego. Mieć interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak pojmowanego interesu prawnego lub obowiązku trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego poprzeć przepisami prawa, które mają stanowić podstawę żądania od organu podjęcia skutecznych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 906/04 stwierdził, że umowa dzierżawy jest stosunkiem zobowiązaniowym, który nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającego do występowania w obrocie publicznym. W ocenie organu, Spółka nie wykazała posiadania przymiotu strony legitymującej ją jako wnioskodawcę postępowania wznowieniowego, gdyż swój przymiot strony wywodzi z umowy dzierżawy zawartej 10 stycznia 1997 r. z E. i B. małż. P. Wobec tego nie było prawnych możliwości wznowienia postępowania z wniosku Spółki. Wobec jednak wznowienia postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego oraz wydania decyzji z 29 czerwca 2009 r., rolą organu odwoławczego było decyzję tę uchylić i umorzyć postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z 11 grudnia 2009 r. zarzucając: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art.147 w związku z art. 28 K.p.a. przez umorzenie postępowania wznowieniowego na skutek błędnego przyjęcia, że wnioskodawca tego postępowania nie ma przymiotu strony, - niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie tezy o braku interesu prawnego skarżącej, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także - naruszenie art. 7 i 104 § 2 K.p.a. przez wydanie decyzji, która nie rozstrzyga o istocie sprawy. W ocenie skarżącej, wadliwe jest stanowisko Ministra Infrastruktury, że Spółka nie wykazała przymiotu strony. Organ odwoławczy pominął tę niesporną okoliczność, że Spółka dysponuje różnymi tytułami prawnymi do nieruchomości, na których znajduje się stacja paliw wraz z układem komunikacyjnym, a sąsiadujących ze sporną nieruchomością. Skarżąca jest nie tylko dzierżawcą działki nr 152/1, na której posadowiona jest część układu komunikacyjnego stacji paliw, ale przede wszystkim jest właścicielem nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr 151/2 i 152/3. Spółka ma interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy, ponieważ wydanie decyzji przesądzającej o nabyciu części działki przez Skarb Państwa jednocześnie przesądza o skomunikowaniu nieruchomości będącej własnością Spółki z drogą publiczną, tym samym rzutuje na jej sytuację prawną. Tym samym argumentacja organu co do interesu prawnego Spółki jest chybiona prawnie i sprzeczna ze stanem faktycznym. Stąd zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Spółki, ma ona interes prawny w dostępie do drogi publicznej gwarantowany ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ponadto jako dzierżawca Spółka może być stroną postępowania o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Poza tym interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, jak wskazał organ, lecz także z prawa cywilnego. Nie jest jednak możliwe ustalenie tego stanu prawnego na podstawie powództwa cywilnego, bowiem sprawa ma charakter administracyjny, a nie cywilny. Sąd powszechny nie jest władny przesądzić tej kwestii, natomiast sąd ten byłby związany ostateczną odmowną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 5 lipca 2005 r. wydaną bez udziału skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi Spółki wniósł także uczestnik postępowania B. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 163/10 oddalił skargę. Uzasadniając wyrok Sąd zaznaczył na wstępie, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko na wniosek strony. Według zaś art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymację zatem do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każdy, kto twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Przepis art. 28 K.p.a. pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. Sąd podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne interes prawny powinien wynikać z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nie budzi wątpliwości, że przymiot strony postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie tego przepisu ma dotychczasowy właściciel nieruchomości i Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca Spółka nie była i nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 152/4. Faktyczne korzystanie z tej działki wynika z zawartej z jej właścicielem umowy dzierżawy. Nie stanowi to o posiadaniu przez Spółkę interesu prawnego, gdyż nie jest on oparty na stosunku prawnorzeczowym. Powyższy fakt pozwala przyjąć, że skarżąca nie ma interesu prawnego legitymującego do żądania wznowienia postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bowiem jej interes prawny w tej sprawie nie wynika z żadnego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Za niezasadne Sąd uznał powoływanie się przez skarżącą na interes prawny wynikający z art. 28 Prawa budowlanego. Podstawą orzeczeń wydanych w rozpoznawanej sprawie nie były przepisy Prawa budowlanego, lecz ustawy z dnia 13 października 1998 r. i to na jej podstawie należało oceniać interes prawny skarżącej Spółki. Nie ma żadnych podstaw do porównywania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 28 Prawa budowlanego) z możliwością żądania przez dzierżawcę zastosowania art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. wobec nieruchomości będącej przedmiotem dzierżawy. Tylko właściciel nieruchomości, a nie jej dzierżawca, mógł być stroną postępowania prowadzonego wobec nieruchomości na podstawie powołanego przepisu. Dzierżawca jako podmiot stosunku zobowiązaniowego łączącego go z właścicielem nieruchomości (wydzierżawiającym) nie może ingerować w prawo własności nieruchomości przysługujące wydzierżawiającemu i żądać ustalenia w postępowaniu administracyjnym, że dzierżawiona nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością innego podmiotu, niż jej właściciel. Również pozbawione podstaw prawnych jest stwierdzenie skarżącej Spółki o przysługującym jej prawie dostępu do drogi publicznej wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten gwarantuje każdemu jedynie prawo do korzystania z dróg publicznych, zgodnie z ich przeznaczeniem, a nie prawo dostępu do drogi publicznej. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z 11 grudnia 2009 r. o uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z 29 czerwca 2009 r. i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji jest zgodna z prawem. W sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, mimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia, tak jak w tej sprawie brak przymiotu strony u wnioskodawcy, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 r. sygn. SA/Wr 185/83 ONSA 1983/1/37). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia przez organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy, b) art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez błędne ustalenie stanu faktycznego i niezrozumiałe przyjęcie, że skarżący wywodzi interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym z faktu bycia dzierżawcą spornej nieruchomości, c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi (pkt 2 b) w zakresie niewyjaśnienia przez organ administracji wpływu faktu bycia przez skarżącego właścicielem sąsiadującej nieruchomości na posiadanie interesu prawnego do udziału w sprawie; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię użytego w art. 28 K.p.a. pojęcia "interesu prawnego" przez uznanie, że musi on wynikać z przepisu "administracyjnego prawa materialnego". W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w kwocie 640 złotych, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 540 złotych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Spółki, mimo iż stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony przez organy administracji orzekające w sprawie. Pominięty został fakt, że Spółka dysponuje różnymi tytułami prawnymi do stanowiącej stację paliw nieruchomości sąsiadującej ze spornym terenem, bowiem jest nie tylko dzierżawcą działki Ne 152/1, ale przede wszystkim właścicielem nieruchomości stanowiącej ogromną większość terenu stacji paliw (dz. nr 151/2, 152/2 i 152/3). Skoro zatem cała argumentacja organu odwoławczego oparta na przymiocie dzierżawcy, niewystarczającym do uznania interesu prawnego S., jest sprzeczna ze stanem faktycznym, to konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji zobligowany był do rozważenia, czy organ badając przymiot strony, należycie ustalił stan sprawy, czy wziął wszystkie istotne okoliczności pod uwagę i czy prawidłowo interpretuje pojęcie "interes prawny" w kontekście dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania toczącego się na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sąd pierwszej instancji zbagatelizował tytuł własności S., skupiając się jedynie na jego przymiocie dzierżawcy do pozostałej niewielkiej części nieruchomości stanowiącej stację paliw i stwierdził, że S. nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie, bowiem nie przysługuje mu uprawnienie o charakterze prawnorzeczowym do działki nr 152/4, które - zdaniem Sądu - musi być wywiedzione z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Mimo że Spółka powoływała się w skardze na posiadanie także tytułu prawnego własności do terenu stacji paliw, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do tej kwestii uznając, że pozbawione podstaw jest twierdzenie strony o przysługującym jej prawie dostępu do drogi publicznej, jako uzasadniającym istnienie interesu prawnego w sprawie. Uzasadnia to zarzut, że Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd również dopuścił się pomyłki w przyjętym przez siebie stanie faktycznym. Sąd błędnie przyjął, iż S. jest dzierżawcą spornego terenu (będącego przedmiotem postępowania administracyjnego). Tymczasem, jak to było wielokrotnie podnoszone, S. jest w części właścicielem a w części dzierżawcą nieruchomości, na których jest posadowiona stacja paliw sąsiadującej ze spornym terenem, wykorzystywanym jako droga publiczna. Tym samym Sąd pierwszej instancji błędnie skupił się w swych wywodach na tym, czy słusznie organ nie dopuścił do udziału w postępowaniu podmiotu, który dzierżawi sporny teren - bowiem powinien rozważyć, czy organ prawidłowo nie dopuścił do udziału w postępowaniu podmiotu, który jest właścicielem i dzierżawcą gruntów sąsiadujących ze spornym terenem, wykorzystywanym na drogę publiczną, a do której rości sobie prawo osoba trzecia (państwo P., a obecnie Danhouse P. Sp. j.). Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, który zaaprobował pogląd organu administracji, że wskazany w art. 28 K.p.a. "interes prawny" musi wynikać z przepisu administracyjnego prawa materialnego. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, kom. do art. 28 teza 11 i cyt. tam orzecznictwo). Stanowisko Sądu pierwszej instancji narusza art. 28 K.p.a. poprzez założenie, że prawem cywilnym nie da się wykazać interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym, zatem nie analizował dalej argumentacji skarżącego. W przedmiotowej sprawie interes prawny skarżący wywodzi właśnie z prawa cywilnego. Polega on na zapewnieniu sobie (jako właścicielowi i dzierżawcy nieruchomości) gwarantowanego prawem dostępu do drogi publicznej. Skoro teren we władaniu S. bezpośrednio graniczy z drogą publiczną, to S. przysługuje prawo korzystania ze spornego terenu jako z drogi publicznej, co jest gwarantowane przepisami prawa - art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). W ocenie S. nie jest możliwe ustalenie tego stanu prawnego na mocy np. skierowanego przeciwko osobie podającej się za właściciela nieruchomości powództwa ustalającego z art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego, bowiem sprawa ma charakter administracyjny, a nie cywilny. Sąd powszechny nie jest władny przesądzić tej kwestii, natomiast byłby związany ostateczną odmowną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lipca 2007 r. wydaną jednak bez udziału S. jako zainteresowanej strony. Zatem jedynym postępowaniem, w jakim kwestia ta może zostać wyjaśniona, jest niniejsze administracyjne postępowanie wznowieniowe, a S. ma prawo brać w nim udział, gdyż wynik tej sprawy bezpośrednio dotyczy jego uprawnień chronionych prawem, w tym określa sposób realizacji prawa dostępu do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie mogła skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. Podstawy skargi kasacyjnej obejmują zarzuty zarówno odnoszące się do prawa materialnego, jak i do przepisów postępowania. W tym ostatnim zakresie skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, wiążąc z tym uchybieniem skutek w postaci wadliwej oceny interesu prawnego Spółki w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania mogą być skuteczne, jeżeli zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny prawnej było posiadanie przez S. Polska Sp. z o.o. przymiotu strony, legitymującego ten podmiot do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lipca 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, na podstawie art. 73 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 13 października 1998 r., własności gruntu stanowiącego działkę nr 152/4. Jak zasadnie wskazał zarówno organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji, pojęcie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest kategorią materialnoprawną i wiąże się z interesem prawnym, czyli uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego, który dla określonego podmiotu może stanowić podstawę do żądania skonkretyzowania tego uprawnienia lub obowiązku w decyzji wydanej przez właściwy organ, w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. O interesie prawnym można więc mówić wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W postępowaniu administracyjnym, o wznowienie którego wystąpiła Spółka, przepisem prawa materialnego, według którego oceniać należy status strony tego postępowania, jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przewidziany w tym przepisie mechanizm nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez odpowiednie podmioty publicznoprawne (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne dotyczy interesu prawnego dwóch kategorii podmiotów: dotychczasowego właściciela nieruchomości i podmiotu nabywającego prawo własności - Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego. Ten wąski, a zarazem jednoznaczny krąg podmiotów mających przymiot strony postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ogranicza równocześnie zakres koniecznych ustaleń co do stanu faktycznego mającego dostarczyć wiedzy na temat statusu prawnego wnioskodawcy tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca Spółka nie była i nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 152/4. Okoliczność, że Spółka jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem, którego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego z 5 lipca 2005 r., jest bezsporna i Sąd pierwszej instancji tego nie kwestionował. Jednak fakt bycia właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie stwarza po stronie Spółki żadnych praw ani obowiązków prawnych, których realizacja mogłaby nastąpić we wznowionym postępowaniu. Nie wynika z tego w szczególności zagwarantowane w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych prawo dostępu do drogi publicznej sytuujące Spółkę jako stronę w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Odmienny pogląd Spółki w tej kwestii polega przede wszystkim na błędnym odczytaniu treści art. 1 ustawy o drogach publicznych, w którym jest mowa nie o "prawie do dostępu", ale o "prawie do korzystania" z dróg publicznych. Gwarantowanego przez ustawodawcę prawa do powszechnego korzystania z dróg publicznych zgodnie z ich przeznaczeniem nie można utożsamiać z prawem do dostępu do drogi publicznej. Należy stwierdzić, że stan faktyczny przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie daje wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia zagadnienia interesu prawnego Spółki w sprawie będącej przedmiotem postępowania, którego wznowienia Spółka się domagała. Nie ma przy tym znaczenia, czy Sąd pierwszej instancji dostatecznie analizował fakt posiadania przez Spółkę tytułu własności do sąsiedniej nieruchomości oraz czy prawidłowo przyjął, że Spółka jest dzierżawcą terenu oznaczonego jako działka nr 152/4, podczas gdy - jak twierdzi Spółka - nie wchodzi on w dzierżawiony przez Spółkę obszar. Nie są to bowiem okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia jej interesu prawnego. W świetle powyższego za niezasadny należało uznać zarówno zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 1 K.p.a., jak również zarzut uchybienia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zresztą wymagania określone tym przepisem, a wywód Sądu jest jasny i wyczerpujący. Nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznający sprawę w pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze ani wskazanymi w niej podstawami prawnymi. Nie oznacza to oczywiście, że Sąd może pozostawić poza swymi rozważaniami kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Do takich jednak nie należało zarówno analizowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy grunt będący przedmiotem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lipca 2005 r. jest, czy też nie jest objęty umową dzierżawy. Istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie nie miało też to, że Spółka jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z przedmiotowym gruntem. Zasadniczą w tej kwestii okolicznością jest, że nie stanowi on własności skarżącej Spółki i to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło swój wyraz oraz właściwą ocenę. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. O ile rację ma skarżąca Spółka, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z przepisu administracyjnego prawa materialnego, to jednak w tym przypadku interes prawny stauujący przymiot strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wyznacza zawarta w nim materialna norma prawa administracyjnego. Jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. będący podstawą prawną decyzji Wojewody Mazowieckiego z 5 lipca 2005 r. nie dotyczy praw ani obowiązków Spółki. Nie można więc mówić o istnieniu po stronie Spółki interesu prawnego legitymującego ten podmiot do żądania weryfikacji, w trybie wznowienia postępowania, decyzji wydanej na tej podstawie prawnej. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji prezentującemu takie stanowisko nie można zarzucić błędu co do wykładni art. 28 K.p.a. w zakresie użytego w nim pojęcia interesu prawnego. W przedstawionym stanie rzeczy należało uznać, że wniesiona przez Spółkę skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.