I SA/Wa 380/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego A. V. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] sierpnia 1969 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność B. V., R. V., M. V., uchylił ww. decyzję w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1969 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa opisanej nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił spadkobierca B. V. i R. V. - A. V.. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] sierpnia 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta G. (w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). We wniosku skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającą wpływ na treść wydanego orzeczenia, błędną interpretację art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 kpa. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ który prowadzi to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Organ administracji podniósł, że zgodnie z treścią art. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (obowiązującej w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1969 r.), wywłaszczenia można było dokonać tylko na rzecz Państwa. Natomiast podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o wywłaszczenie były tylko zainteresowane organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w G., zaś wywłaszczenia dokonano na cele budowy szkoły podstawowej, która wchodziła w skład osiedla mieszkaniowego. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego inwestycje dokonywane na edukację, zwłaszcza w tamtych czasach gdy istniało szkolnictwo tylko państwowe, miały z całą pewnością charakter użyteczności publicznej. Niezbędność nieruchomości na ten cel potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Zatem w ocenie Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. prawidłowo stwierdzono, iż wywłaszczenie na wskazany cel wypełniało przesłankę wymieniona w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego pismem z 27 stycznia 1968 r. zwrócono się do współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia części nieruchomości - zgodnie z treścią przepisu art. ust. 1 powołanej ustawy. Wobec braku odpowiedzi na ww. ofertę ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił z wnioskiem (spełniającym wymogi określone w art. 15 powołanej ustawy) o wywłaszczenie części ww. nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 1 kwietnia 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Z akt sprawy nie wynika by odpis ww. zawiadomienia został wywieszony na tablicy ogłoszeń. Jednakże w ocenie Ministra brak dokumentów potwierdzających powyższy fakt nie może być - wobec znajdujących się w aktach sprawy potwierdzeń doręczenia ww. zawiadomienia współwłaścicielom nieruchomości - traktowane jako rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zatem zdaniem organu postępowanie organu wywłaszczeniowego było zgodne z prawem i w związku z powyższym należało uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1969 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Minister Budownictwa prawidłowo więc odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne ustalało się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, których wysokość określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 53, poz. 335). Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać ustalenie odszkodowania. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1969 r. wskazywała, że odszkodowanie zostanie wypłacone w trybie określonym treścią art. 12 ust. 2 powołanej ustawy. Zatem w ocenie organu określenia terminu wypłaty odszkodowania dokonano w sposób prawidłowy, wypełniający dyspozycję wskazanego przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3. Minister Infrastruktury podniósł ponadto, że w aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 9 maja 1969 r. w lokalu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.. Mimo, że w rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej biegli nie uczestniczyli, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Opinie szacunkowe zostały sporządzone przez biegłych przed terminem rozprawy. Brak biegłego na rozprawie - zdaniem organu - należy traktować za naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednak nie można tego uznać za rażące naruszenie prawa, powodujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ze względu na obowiązek zastosowania stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, których wysokość określało zarządzenie Ministra Rolnictwa w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, należy przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nieobecność biegłego na rozprawie nie mogła mieć wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania za przyznany grunt. Mając na uwadze powyższe, Ministra Infrastruktury uznał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem prawidłowo ustaliło odszkodowanie za wywłaszczony grunt, zaś decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. rażąco narusza prawo w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych w części dotyczącej odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. wniósł A.V., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez przyjęcie, iż brak biegłych w zakresie szacowania nieruchomości na rozprawie w sprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, iż w tym zakresie dopełniono wszystkich formalności (wezwano prawidłowo wszystkich współwłaścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości), 3) art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż w sprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegli w zakresie szacowania nieruchomości w ogóle zostali powołani, 4) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 16 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jak i rozprawie administracyjnej zostało skutecznie doręczone wszystkim współwłaścicielom nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1969 r. w zakresie wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta oznacza, że sąd ma obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu stwierdzone w sprawie uchybienia obowiązującym przepisom. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodnego prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takie naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania, w tym doręczenie decyzji wszystkim stronom, ma szczególne znaczenie, ponieważ naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy, jedną ze stron niniejszego postępowania jest m. in. Prezydent Miasta G. reprezentujący Gminę Miasta G. oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu doręczania zaskarżonej decyzji Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Strona ta nie została również wymieniona w rozdzielniku decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. W tym miejscu podnieść należy, że prezydent miasta na prawach powiatu może pełnić zarówno funkcje starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej (m. in. reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami), jak też występować jako organ gminy (reprezentujący gminę). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Prezydent Miasta G. ze względu na interes prawny określony w art. 28 kpa występuje w podwójnej roli: jako reprezentant gminy (właściciel spornej nieruchomości) oraz jako wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej (organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu organ nadzorczy zobowiązany był w ramach obowiązków wynikających z art. 10 § 1 oraz art. 109 § 1 k kpa doręczyć zaskarżoną decyzję również prezydentowi miasta reprezentującemu Skarb Państwa. Doręczenia decyzji nie można bowiem domniemywać opierając się na okolicznościach pośrednich, że funkcję organu gminy oraz reprezentanta Skarbu Państwa pełni ta sama osoba. Powyższe uchybienie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem powołanego art. 10 § 1 w zw. z art. 109 § 1 kpa. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ze wskazanych wyżej przyczyny, Sąd nie badał merytorycznie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.