I OSK 1932/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 834/10 w sprawie ze skargi M. C. i A. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2010 r., I SA/Wa 834/10 oddalił skargę M. C. i A. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a m.in. art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17 stanowiący, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy to o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o wszczęcie, w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r., postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody Śląskiego z 24 listopada 2008 roku - na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania - wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzasadniała tym, że przedmiotowa nieruchomość uznana została za niezbędną do zrealizowania celu publicznego jakim jest budowa autostrady A-1. Autostrada ta ma fundamentalne znaczenie w rozwoju polskiej sieci dróg i jest jednym z największych projektów drogowych realizowanych przez rząd. Realizacja projektu autostrady A-1 stanowi strategiczny cel dając najdogodniejsze połączenie krajów z południa Europy i regionów południowej Polski z krajami Europy północnej. Projekt ten przyczyni się również do ożywienia gospodarczego w regionie Śląskim, w obliczu nieodwracalnego charakteru procesu likwidacji wielu nierentownych kopalń i hut, jaki ma miejsce w skali całego regionu śląskiego. Inwestycja ta powinna być zrealizowana jak najszybciej, bowiem współfinansowana jest przez budżet państwa i Fundusz Spójności, a jej realizacja obwarowana jest terminami. Nieprzygotowanie jej do realizacji w przewidywanym terminie mogłoby spowodować utratę środków przeznaczonych na ten cel z Unii Europejskiej, świadczyłoby też o nie wywiązaniu się Polski z zawartych umów międzynarodowych, co zmniejszyłoby wiarygodność naszego państwa na arenie międzynarodowej. W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda Śląski dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 w/w ustawy, a organ odwoławczy ocenę tę podzielił. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. W świetle przytoczonej treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1. Nie można uznać też, że przyjęta przez organy ocena była dowolna, a twierdzenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad gołosłowne. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc dowodem jest również dokument, którym w rozpoznawanej sprawie jest powołany wniosek. Należy również zauważyć, że stosownie do treści art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Powołane wyżej okoliczności wskazane we wniosku z 25 września 2007 r. mają taki charakter, bowiem powszechnie wiadomo, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa, drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju, a środki pochodzące na ten cel w dużej mierze przyznane są przez Unię Europejską i powinny być wykorzystane w określonym terminie. Nie wymaga też szczegółowego dowodzenia okoliczność, że realizacja inwestycji na wskazanym odcinku jest projektem priorytetowym w związku z przyznaniem Polsce i Ukrainie prawa organizacji Mistrzostw Europy w piłce nożnej w 2012 r. Planowana autostrada A-1 ma na celu zapewnienie sprawnej komunikacji w trakcie EURO 2012. Sąd uznał również za bezzasadne zarzuty skarżących dotyczące wysokości odszkodowania oraz wykupu działki [...] o pow. 0,2754 ha leżącej poza pasem drogowym. Powołana ustawa z 10 kwietnia 2003 r. w art. 17 stanowi, o czym winien rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygane w decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. Również kwestia wykupu części nieruchomości - która w wyniku podziału nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele - może nastąpić tylko w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. tj. w drodze umowy cywilnoprawnej. Skargą kasacyjną z 7 października 2010 r. M. C. i A. D. zaskarżyły w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. poprzez zaniechanie oceny przedstawionych w sprawie dowodów w postaci materiałów dotyczących wydłużania procesu inwestycyjnego budowy autostrady A-1 i w rezultacie znacznego opóźnienia terminu realizacji robót i w konsekwencji przychylenie się Sądu do wadliwego stanowiska organu, że objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość jest niezbędna do zrealizowania inwestycji budowy autostrady A–1 oraz uznania, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z klauzulą natychmiastowej wykonalności było zasadne, podczas gdy proces budowy autostrady do chwili obecnej nie został rozpoczęty; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne norm art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że: a) zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych uzasadniający konieczność wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, b) spełniona została przesłanka warunkująca nadanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w tym przedmiocie pochodzi z 25 września 2007 r. natomiast decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości opatrzona klauzulą natychmiastowej wykonalności wydana została dopiero [...] listopada 2008 r.; 3) art. 17 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez jej błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że przesłanką warunkującą opatrzenie decyzji dotyczącej niezwłocznego zajęcia nieruchomości klauzulą natychmiastowej wykonalności, nie jest posiadanie ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę; 4) art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z 20 kwietnia 2003 r. oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jej błędną wykładnię i uznanie jako niezasadnych roszczeń skarżących o wykup bądź zamianę wydzielonej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 0,2754 ha. Mając na względzie powyższe naruszenie wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi w innym składzie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury wskazał, że nadanie decyzji Wojewody Śląskiego rygoru natychmiastowej wykonalności podyktowane jest koniecznością dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane. Nadto podał, że brak dostępu do tego terenu uniemożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę oraz rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych zgodnie z harmonogramem budowy autostrad i dróg ekspresowych na lata 2004 - 2006, stanowiącym załącznik do Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 - 2013. Tymczasem proces rozpoczęcia budowy autostrady A-1 nie postępuje i co więcej z informacji GDDKiA wynika, że dalej przeciągnie się on w czasie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że projekt budowlany autostrady A-1 na 180-kilometrowym odcinku Stryków - Pyrzowice wymaga generalnych zmian. Uwzględnienia wymaga także, że dotychczasowy koncesjonariusz Autostrada Południe S.A. utracił koncesję i w związku z tym budowę nadmienionego odcinka przejmuje strona publiczna. Jak informuje GDDKiA zmian w projekcie budowlanym dokonać ma dotychczasowy koncesjonariusz Autostrada Południe S.A,.. i "(..) to od szybkości działań Autostrady Południe S.A. zależą dalsze procedury związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę tego odcinka autostrady A1 i wybór wykonawcy prac w systemie tradycyjnym.(..)". Istotnym jest, że przedmiotowa inwestycja w zakresie budowy autostrady na odcinku Stryków - Pyrzowice nie jest do chwili obecnej realizowana, lecz znajduje się na etapie planowania przetargu wyłaniającego wykonawcę, a który ma mieć miejsce do końca 2010 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że wydanie decyzji w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości z klauzulą natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 roku) było niecelowe i niezasadne. Skoro bowiem wiadomym jest na dzień dzisiejszy, że rozpoczęcie procesu budowy autostrady znacznie opóźni się w czasie, to wydanie decyzji w szczególnym przyspieszonym trybie art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy już [...] listopada 2008 roku i tym bardziej opatrzenie jej rygorem natychmiastowej wykonalności było oczywiście pozbawione podstaw. Stwierdzić należy zatem, że zarówno w dniu złożenia wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji (25 września 2007 roku), jak i w dniu jej wydania nie istniał "uzasadniony przypadek", który stanowiłby podstawę (pilną potrzebę) wydania zaskarżonej decyzji zważywszy, że do dnia dzisiejszego nie rozpoczęto prac budowlanych i co więcej, wciąż nie wybrano wykonawcy projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku nie odniósł się do materiału dowodowego w postaci informacji ze strony internetowej GDDKiA, m.in. mapki obrazującej proces postępu budowy autostrady A-1 na poszczególnych jej odcinkach, przedłożonego na okoliczność braku przesłanek warunkujących zasadność decyzji wydanej w szczególnym trybie art. 17 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy. Tymczasem wymieniony wyżej materiał dowodzi, że zarówno w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji w szczególnym uproszczonym trybie, jak i w dniu jej wydania nie istniały przesłanki, które uzasadniałyby konieczność natychmiastowego zajęcia nieruchomości. Nieuwzględnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziło w konsekwencji do błędnego ustalenia, że organy dokonały prawidłowej oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust.1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Stanowisko Sądu oczywiście godzi w treść art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. (...)". Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób jedynie wybiórczy dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stanowisko Sądu budzi uzasadnione zastrzeżenia również z tej przyczyny, że w uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na treść art. 75 § 1 k.p.a. stwierdził, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Twierdzenie takie budzi wątpliwości skarżących zważywszy, że Sąd nie uwzględnił dowodów przez nich złożonych, ani też nie wyjaśnił dlaczego materiałom tym odmówił mocy dowodowej. Przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1429/08, w którym stwierdzono: "Uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne w celu umożliwienia temu sądowi dokonania ustaleń służących ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, a nie w celu dokonania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżoną decyzją." (Lex nr 558910). Tymczasem załączony przez skarżące materiał dowodowy służył właśnie ocenie, czy w chwili wydania decyzji w uproszczonym trybie art. 17 ust.1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych istniały ustawowe przesłanki uzasadniające konieczność natychmiastowego zajęcia nieruchomości. Art. 17 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (wersja pierwotna): "Decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...)". Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Wydanie nieruchomości jest czynnością faktyczną, polegającą na możliwości dysponowania przedmiotem, a GDDKiA występuje dopiero (co potwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu) o pozwolenie na budowę, a zatem żadnych prac drogowych, czy też przygotowania w terenie inwestycji, dla której niezbędne jest wydanie nieruchomości, czynić nie może, gdyż do dnia dzisiejszego nie ma pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Rozpoczęcie robót budowlanych przez GDDKiA, w myśl cyt. przepisu Prawa budowlanego wymaga władztwa prawnego, a nie tylko władztwa faktycznego nad nieruchomością, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja Nr IF/C-GN/KS/7724-5/294/07 w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności stanowi naruszenie art. 13 ust. 3 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2003 roku w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,7417 ha spowoduje, że pozostała po podziale nieruchomość oznaczona jako działka [...] o powierzchni 0,2754 ha nie będzie mogła być wykorzystana przez Stronę na dotychczasowe cele. Powyższe wynika z usytuowania nieruchomości tuż przy autostradzie. Zgodnie zatem z art. 13 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. przedmiotem nabycia może być jedynie całość nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,0175 ha. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka w ogóle nie miała miejsca. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z regułami wynikającymi z tego przepisu. Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne norm art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że autostrada A1 ma fundamentalne znaczenie w rozwoju polskiej sieci dróg i jest jednym z największych projektów drogowych realizowanych przez rząd. Realizacja projektu tej autostrady stanowi strategiczny cel, którego realizacja da najdogodniejsze połączenie krajów z południa Europy i regionów południowej Polski z krajami Europy północnej. Jest to fakt powszechnie znany, a więc nie wymagający dowodzenia. Dlatego też podniesione przez strony argumenty, że roboty związane z budową tej autostrady się opóźniają są bez znaczenia, ponieważ jest oczywiste, że wywłaszczone nieruchomości są niezbędne dla zrealizowania zamierzonej inwestycji drogowej. Zatem niemożność dysponowania nimi mogłaby opóźnić realizację tej inwestycji jeszcze bardziej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 2 w/w ustawy z 10 kwietnia 2003 roku w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegającej na dopuszczeniu możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przed wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Trafne jest, także w tym zakresie, stanowisko Sądu pierwszej instancji. Sąd przyjął, że nadanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest potrzebą uzyskania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykładnia Sądu sprowadzała się więc do takiego odczytania normy art. 17 ust. 2, według którego klauzulę natychmiastowej wykonalności należy nadać, jeśli wnioskodawca nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro zaś Sąd ustalił, że wnioskodawca nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można Sądowi przypisywać błędnej wykładni polegającej na dopuszczeniu możliwości nadania klauzuli natychmiastowej wykonalności. Dodać należy, że w świetle art. 17 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wydanie inwestorowi nieostatecznego pozwolenia na budowę nie świadczy o bezprzedmiotowości żądania określonego w art. 17 ust. 2. Niezależnie od przesłanki nadania rygoru, pamiętać należy, iż rygor natychmiastowej wykonalności umożliwia egzekucję obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w art. 17 ust. 1, prowadzona w oparciu o przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 17 ust. 5 omawianej ustawy), bez oczekiwania na ostateczność decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości. Wreszcie za nie mający usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2003 roku w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Należy bowiem mieć na względzie, że żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Mówiąc innymi słowy, wniosek złożony na podstawie tego przepisu nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek", tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to - mimo, że nabywcą omawianej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest organ administracji publicznej - roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. W rezultacie przepisy te nie mogły zostać naruszone, ponieważ nie miały one zastosowania w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2009 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.