II SAB/Po 22/10

II SAB/Po 22/10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sek. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie legalności przebudowy budynku; 1. Zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie do załatwienia wniosku skarżącego K. D. z dnia [...] grudnia 2007 r. w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku 2. Zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ E. Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku, znak [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 roku, znak [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy budynków na działce nr [...], przy ul. P. w K. W., stanowiącej własność B. K. i H. W.-K. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż w jego ocenie umorzenie wyższej wymienionego postępowania nastąpiło przedwcześnie, a organ I instancji nie zebrał dostatecznego materiału dowodowego. W szczególności brak informacji o istnieniu w zasobach archiwalnych dokumentacji związanej z budową i zakończeniem budowy spornego budynku, ustalenia wymaga data wykonania robót budowlanych związanych ze spornym obiektem, na tę okoliczność organ może skorzystać z przesłuchania świadków, rozprawy administracyjnej albo dokumentacji fotograficznej, konieczne jest także ustalenie charakteru zmian, które naniesiono kolorem czerwonym na "projekcie konstrukcji". Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę na uprzednie skierowanie decyzji do osoby, który nie była stroną toczącego postępowania, tj. do Z. D. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lipca 2009 roku wezwał K. D. do stawienia się w dniu [...] lipca 2009 roku w charakterze świadka celem złożenia zeznań w kwestii daty i zakresu wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie organ ten pismem z dnia [...] lipca 2009 roku, na podstawie art. 36 § 1 kpa, poinformował strony postępowania o zwłoce w załatwieniu sprawy oraz wskazał nowy termin końcowy jej załatwienia, tj. dzień [...] września 2009 roku. Organ wyjaśnił, iż wskazanie nowego terminu wynika z potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lipca 2009 roku K. D. pismem z dnia [...] lipca 2009 roku poinformował, iż nie będzie mógł przybyć w celu złożenia zeznań z uwagi na wyjazd. Zaproponował przy tym, aby wyznaczyć nowy termin w okresie powakacyjnym, najlepiej we wrześniu lub jeszcze później. Pismem z dnia [...] września 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin do jej załatwienia na dzień [...] listopada 2009 roku, powołując się na powyższą odpowiedź K. D. z dnia [...] lipca 2009 roku. Organ I instancji pismem z dnia [...] września 2009 roku ponownie wezwał K. D. do stawienia się w dniu [...] października 2009 roku w charakterze świadka celem złożenia zeznań. W toku tego przesłuchania K. D. wskazał R. H. jako świadka budowy spornego pawilonu. W rezultacie R. H. został wezwany pismem z dnia [...] października 2009 roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do stawienia się w dniu [...] października 2009 roku w charakterze świadka celem złożenia zeznań dotyczących robót budowlanych, wykonywanych przy budowie spornego pawilonu handlowego. Do niniejszego przesłuchania doszło w dniu [...] października 2009 roku. Następnie pismem z dnia [...] października 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał B. K. jako właściciela nieruchomości do stawienia się w dniu [...] listopada 2009 roku celem złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących budowy spornych obiektów. Przesłuchanie odbyło się w dniu [...] listopada 2009 roku. Pismem z dnia [...] listopada 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin do jej załatwienia na dzień [...] grudnia 2009 roku, powołując się na wystąpienie nowych okoliczności: kwestii samowolnego wybudowania daszka-attyki oraz konieczności ustalenia prawidłowości wykonania tych robót budowlanych. W dniu [...] listopada 2009 roku K. D. złożył zażalenie na bezczynność organu I instancji, wnosząc o wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, ustalenie przyczyn i osób winnych temu stanowi rzeczy oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów w przyszłości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał właścicieli nieruchomości H. W.-K. i B. K. do dostarczenia ekspertyzy technicznej attyki-daszka od strony ul. P. oraz pozostałej części dachu pawilonu handlowego, wybudowanego na nieruchomości w K., przy ul. P. w terminie do dnia [...] stycznia 2010 roku. Organ wskazał, iż przedmiotowy daszek wykonany był bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez projektu budowlanego oraz bez nadzoru uprawnionego kierownika budowy, w tej sytuacji powstały uzasadnione wątpliwości, czy wspomniany obiekt nie stanowi samowoli budowlanej, wyjaśnienia wymaga także pozostała część dachu, gdzie elementy zaprojektowanych krokwi uległy wydłużeniu na całą szerokość budynku. W tej samej dacie organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie w części dotyczącej wniosku Z. D. z dnia [...].12.2007 r. w sprawie samowolnej przebudowy budynków na działce nr [...] w K. W. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin do jej załatwienia na dzień [...] lutego 2010 roku, powołując się na wystąpienie tych samych okoliczności, co w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2009 roku. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 roku, znak [...], uznał zażalenie K. D. z dnia [...] listopada 2009 roku za nieuzasadnione. Organ II instancji argumentował w uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy prowadzi w dalszym ciągu postępowanie dowodowego, gromadzone są nadal zeznania świadków, wyjaśnienia, a także ekspertyza techniczna, wobec czego nie można zarzucić organowi pozostawania w bezczynności. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. B. K. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o przesunięcie terminu opracowania ekspertyzy do dnia [...].04.2010 r., wskazując na konieczność dokonania odkrywek dachu i uniemożliwiające to warunki atmosferyczne. Inwestor powołał się na pismo z dnia [...] grudnia 2009 roku B. P. i U. B. Z. I. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z wymienionym wnioskiem pismem z dnia [...] stycznia 2010 roku ustalił nowy termin do przedstawienia ekspertyzy na dzień [...] kwietnia 2010 roku. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2010 roku organ raz jeszcze powiadomił o fakcie zwłoki, powołując się na konieczność przesunięcia terminu wykonania ekspertyzy technicznej i wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2010 roku. W dniu [...] lutego 2010 roku K. D. wniósł ponownie zażalenie na bezczynność organu I instancji, powtarzając treść zażalenia z dnia [...] listopada 2009 roku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 roku, znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi w dalszym ciągu postępowanie wyjaśniające, a ewentualne opóźnienia wynikają z przyczyn od niego niezależnych. Organ nie zgodził się także z argumentacją zwartą w zażaleniu, iż możliwe jest tylko jednokrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy, wskazał, iż wniosek taki nie znajduje potwierdzenia na gruncie art. 36 kpa, a wyjaśnienie kwestii samowolnie wzniesionego daszka-attyki jest konieczne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 roku K. D. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania w kwocie 837 zł, na którą składa się m.in. trzykrotność stawki minimalnej wynagrodzenia pełnomocnika – 720 zł. W uzasadnieniu skarżący przytoczył argumenty zawarte już wcześniej w zażaleniach kierowanych do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanych. Wskazał także, iż formą procesową zawiadomienia powinno być postanowienia, gdyż jest to czynność procesowa oddziałująca na sytuację materialnoprawną oraz procesową strony. Ponadto działanie organu administracji publicznej naruszyło art. 12 kpa, który ustanawia zasadę szybkości. Ponadto skoro organ dopiero w okresie zimowym zdecydował o potrzebie sporządzenia ekspertyzy technicznej, powinien był przewidywać, iż warunki pogodowe mogą utrudnić jej wykonanie. Zresztą, warunki te w grudniu 2009 roku wydawały się dostateczne do wykonania odkrywek. Ponadto zdaniem skarżącego w przypadku samowoli budowlanej nie istnieje już powoływania się na art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414), obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej mógłby wynikać z art. 48 lub art. 50 cytowanej ustawy, lecz dopiero po spełnieniu określonych warunków, w uzasadnieniu orzeczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił także na podstawie, jakich okoliczności ustalono: jakość wyrobów budowlanych, jakość robót budowlanych oraz stan techniczny obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, powołując się na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), zakresem kognicji Sądu objęte są nie tylko decyzje, postanowienia lub inne akty, wydane przez organy administracji publicznej, lecz także bezczynność tych organów w sytuacji, gdy były one zobowiązane do podjęcia określonego działania w formie i terminie prawem przepisanych. Podkreślić należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168), jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 tejże ustawy bądź też nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, których celem jest usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Należy konsekwentnie zauważyć, że zgodnie z art. 35 kpa, organy administracji publicznej są zobowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie rozstrzygnięte powinny być te sprawy, w których wystarczające są dowody przedstawione przez stronę lub fakty i dowody są znane powszechnienie albo znane z urzędu organowi, bądź też możliwe do ustalenia na podstawie posiadanych przez organ zasobów danych. Jeżeli natomiast konieczne jest przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z kolei według art. 36 kpa, organ administracji publicznej ma obowiązek powiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 35, a przy tym organ ten powinien wskazać nowy termin do załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do omawianej sprawy, Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozostawał w toku postępowania w bezczynności. Jak wynika bowiem z akt sprawy, już w dniu [...] czerwca 2009 roku (data prezentaty na dokumencie – k. 84 akt administracyjnych) organowi doręczono decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 roku, wskazującą braki w zebranym materiale dowodowym. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał świadomość konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, w tym również przesłuchania świadków. Do kręgu osób, jakie należało wezwać do złożenia zeznań, zaliczały się naturalnie co najmniej strony toczącego się postępowania, tj, K. D. i B. K. Zdając sobie z tego sprawę, organ nie wykonał jednak niniejszej czynności procesowej należycie. Zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim zwłoka w przesłuchaniu B. K., który w sposób oczywisty zaliczał się do grona osób, mogących posiadać informacje ważne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wątpliwości te wzmacnia ponadto fakt, że K. D. pismem z dnia [...] lipca 2009 roku wniósł o przesunięcie terminu swojego przesłuchania na okres powakacyjny, co w konsekwencji zdaniem organu doprowadziło do konieczności wyznaczenia terminu załatwienia sprawy na nowo i to na dzień [...] listopada 2009 roku (zawiadomienie z dnia [...] września 2009 roku). Jak wynika z akt sprawy, w okresie pomiędzy powoływanym oświadczeniem K. D. z dnia [...] lipca 2009 roku a dniem [...] października 2009 roku, kiedy to złożył on zeznania, nie została podjęta przez organ żadna czynność zmierzająca do wyjaśnienia sprawy. W opinii Sądu możliwe było w takim przypadku przynajmniej podjęcie próby przesłuchania B. K. Powstaje również pytanie, dlaczego wspomniana osoba została przesłuchana dopiero po R. H., gdyż w razie gdyby wolą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budownictwa była konfrontacja zeznań stron niniejszego postępowania, to mogłoby do niej dojść po przesłuchaniu K. D., tj. już w dniu [...] października 2009 roku, a nie dopiero w dniu [...] listopada 2009 roku. W tej sytuacji nie powinno ulegać wątpliwości, iż zaniechania poczynione przez organ w toku postępowania noszą znamiona bezczynności. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skarżącego w zakresie, w jakim wiąże on opóźnienia wynikłe z nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej z bezczynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Warunki pogodowe, które wpłynęły na brak terminowego wykonania przedmiotowej analizy ze swojej istoty leżą poza sferą możliwości organu, a zatem nie mogą go obciążać. Niemniej, uzasadniony wydaje się wniosek, iż należyte zorganizowanie przesłuchań stron postępowania pozwoliłoby zaoszczędzić czas, niezbędny do odpowiedniego wcześniejszego nałożenia obowiązku sporządzenia rozważanej ekspertyzy technicznej. Prowadzenie zatem postępowania w sposób bardziej ekonomiczny mogłoby w rezultacie zapobiec lub przynajmniej ograniczyć negatywny wpływ czynników pogodowych na termin wykonania analizy i związanych z nią prac. Podobnie, z aprobatą nie spotkał się zarzut skargi, w świetle którego istnieje jedynie jednokrotna możliwość wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy na podstawie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie przepis ten ma charakter dyscyplinujący i służy zapewnieniu szybkości postępowania. Jest w nim jednak mowa o "każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie", co z kolei oznacza, iż istnieje możliwość wielokrotnego wyznaczania chwili, do której sprawa powinna już być rozstrzygnięta. Niezbędne jest jednak by organ poinformował o tym fakcie strony oraz wskazał przyczyny zwłoki. Kontrola natomiast zasadności takiego niejednokrotnego przedłużania terminu odbywa się w trybie opisanym w art. 37 i art. 38 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uwzględnił skargę na bezczynność organu I instancji i zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiące od daty uprawomocnienia się wyroku. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 powoływanej ustawy. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 ustawy, niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu. Uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Wziąwszy bowiem pod uwagę charakter rozpatrywanej sprawy oraz fakt, że dotyczy ona bezczynności organu, a zatem nie wymaga merytorycznej analizy konkretnego rozstrzygnięcia, należy dojść do wniosku, iż wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładow pracy pełnomocnika skarżącego. Konkluzję tę potwierdza także ta okoliczność, iż to nie pełnomocnik procesowy radca prawny G. W. konsekwentnie występował przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w imieniu skarżącego, lecz J. K. Toczące się wobec tego postępowanie administracyjne przed organem I instancji nie mogło go nadmiernie obciążać. Wreszcie, jak wynika z akt administracyjnych, radca prawny uzyskał już w dniu [...] grudnia 2007 roku pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy Z. i K. D. przed sądami administracyjnymi. Od tego momentu składał on zresztą kilkakrotnie skargi na działania organu administracji publicznej do Wojewódzkego Sądu Administracyjnego. Wbrew zatem twierdzeniom wyrażonym w skardze, jej sporządzenie nie wymagało zwiększonego nakładu pracy, gdyż fachowy pełnomocnik zaznajamiał się z nią niejednokrotnie. W tej sytuacji zasadne w opinii Sądu wydało się zasądzenie jego wynagrodzenia według stawki minimalnej, która zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku, wynosi 240 zł. Sąd zwrócił ponadto w oparciu o powołany wyżej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193) oraz kwotę 17 tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. /-/ E. Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska