II GSK 1020/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 858/09 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 858/09, wydanym w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego we W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Ostateczną decyzją Naczelnika Urzędu Celnego we W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nałożono na H. K., zwanego dalej "skarżącym", karę pieniężną w kwocie 3.000 zł z tytułu wykonywania w dniu [...] października 2007 r. transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Jako podstawę prawną dla nałożenia kary pieniężnej organ wskazał przepisy art. 92 ust. 1 i 4 oraz pkt 1.1 oraz pkt 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – zwanej "utd". Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Celnego we W. z wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej, motywując to trudną sytuacją materialną, uniemożliwiającą uregulowanie tej kary. Ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej, utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego we W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w której odmówiono skarżącemu umorzenia wnioskowanej należności. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Stosownie do tego przepisu organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. W ocenie organu w sprawie nie zaszły przesłanki dla umorzenia wnioskowanej kwoty. W następstwie skargi wniesionej przez skarżącego wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił zaskarżoną decyzję. Według Sądu pierwszej instancji, rozpoznając wniosek skarżącego o umorzenie należności, organ błędnie zastosował przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Natomiast, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 42 i art. 241 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (Dz. U. Nr 117, poz. 791), a to z uwagi na charakter wspomnianej sankcji finansowej, która jest należnością budżetową. W myśl art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, z zastrzeżeniem ust. 7, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Zgodnie z art. 241 powołanej ustawy przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy, o której mowa w art. 244 ust. 1, zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy w zakresie, w jakim nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2006 r. Sąd pierwszej instancji przychylił się do poglądu wyrażonego przez Andrzeja Borodo w glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II GW 4/08. Zdaniem glosatora kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi, zbliżonymi swoim charakterem do należności z tytułu podatków lub opłat. Są to kary, które bliższe są przepisom prawa o wykroczeniach. Natomiast według stanowiska zajętego w powołanym postanowieniu do kary pieniężnej, nałożonej decyzją Marszałka Województwa za naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 utd, stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Dyrektor Izby Celnej we W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania. Skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.". Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż w sprawie miały zastosowanie art. 42 i art. 241 ustawy o finansach publicznych. Jak wywodzi skarga kasacyjna, zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne, niż organy podatkowe, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. Natomiast definicja niepodatkowych należności budżetu została określona w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z nią niepodatkowymi należnościami budżetowymi są należności nie będące podatkami i opłatami stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Stosowanie do danej należności przepisów działu III Ordynacji podatkowej wymaga spełnienia przez należność, o której mowa w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej następujących kryteriów: • należność powinna mieć charakter publicznoprawny, • przepisy ustanawiające należność powinny wskazywać organ uprawniony do jej określania lub ustalania, a ponadto przepisy te nie powinny wprowadzać odrębnych uregulowań w zakresie poboru tej należności, • należność powinna stanowić dochód państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Organu wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione. Omawiana kara pieniężna wynika ze stosunków publicznoprawnych. Wskazany jest również organ uprawniony do jej nakładania, bez wprowadzania dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Ponadto w myśl art. 94 ust. 1 utd kary pieniężne wymierzane na podstawie przepisów tej ustawy stanowią dochody budżetu państwa. Jak wskazał organ w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08 zajęto stanowisko, iż do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 utd, stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co jest równoznaczne z brakiem możliwości zastosowania poświęconych problematyce umorzenia należności przepisów ustawy o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Istota sprawy sprowadza się do kwestii według jakich przepisów toczy się postępowanie w sprawie umorzenia kary pieniężnej nałożonej na podstawie omawianej ustawy o transporcie drogowym, a mianowicie czy na podstawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, czy też na podstawie ustawy o finansach publicznych, jak to przesądził Sąd pierwszej instancji, a zakwestionowała skarga kasacyjna. Ustawa o transporcie drogowym nie normuje zagadnień związanych z ewentualnym umarzaniem orzeczonych prawomocnie administracyjnych kar pieniężnych, a także nie zawiera odesłania w tej materii do regulacji zawartych w innych ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, iż postępowanie w sprawie umorzenia kary pieniężnej nałożonej na podstawie ustawy o transporcie drogowym toczy się na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Jak to trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej za przyjęciem tego stanowiska przemawiają powołane przepisy art. 2 § 2, a zwłaszcza art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Trudno dopatrzyć się bowiem naruszenia prawa w stanowisku prezentowanym w skardze kasacyjnej, że kara pieniężna, o której mowa w przepisach ustawy o transporcie drogowym, spełnia wymogi odpowiadające niepodatkowej należności budżetowej, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, gdyż kara ta nałożona jest decyzją administracyjną, w ramach stosunku publicznoprawnego i stanowi dochód budżetu państwa. Z powyższych względów w sprawie nie ma zastosowania art. 42 ustawy o finansach publicznych. Zresztą, Sąd pierwszej instancji bliżej nie uzasadnił swojego stanowiska, dlaczego w sprawie miałby mieć zastosowanie wspomniany przepis. Za przyjęciem tego stanowiska, co można dodać, nie opowiedział się Andrzej Borodo w omawianej glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r., na którego stanowisko powołano się w zaskarżonym wyroku. Można dodać, iż utrwalone jest już orzecznictwo w omawianej kwestii, iż dla umorzenia kar pieniężnych właściwe są wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Ordynacji podatkowej. Takie stanowisko zajęto zarówno w omawianym już postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08. W tym stanie sprawy na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. ,