II GSK 1284/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Uniwersytetu [...] z siedzibą w Z. oraz Prokuratora Okręgowego w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Go 636/10 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] z siedzibą w Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej objęcia ubezpieczeniami społecznymi i wymiaru składek postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. oddalić wniosek Uniwersytetu [...] z siedzibą w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Go 636/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę Uniwersytetu [...] z siedzibą w Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Decyzją tą Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2006 r., ustalającej – po kontroli przeprowadzonej u płatnika: Uniwersytetu [...] – wobec G. A. obowiązek ubezpieczenia społecznego w zakresie ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego, wypadkowego, zdrowotnego i na Fundusz Pracy. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że pismem z dnia 22 lutego 2010 r. Prokurator Okręgowy w Z. wniósł sprzeciw od wskazanej wyżej decyzji organu rentowego z dnia [...] czerwca 2006 r. powołując się na określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.) przesłankę nieważności postępowania, to jest rażące naruszenie prawa procesowego. We wskazanych wyżej decyzjach z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., bowiem nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jej treść nie pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Organ stwierdził, że objęcie ubezpieczeniem społecznym osoby, która świadczyła umowę o pracę na podstawie umowy o dzieło, która spełnia kryteria umowy o pracę - nie jest sprzeczne z przepisami prawa w sposób bezsporny. Ewentualne naruszenie prawa nie jest bowiem oczywiste. Sąd I instancji uznał, że skarga Uniwersytetu [...] na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie należy do właściwości sądów administracyjnych, lecz do właściwości sądów powszechnych i dlatego skarga ta podlegała odrzuceniu. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi G. A. i ustalenia wymiaru składek. Uprawnienie Zakładu do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w zakresie objęcia ubezpieczeniem społecznym i ustalenia wymiaru składek zawiera art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 83 ust. 2 tej ustawy od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego Sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z regulacji tej wynika, że sprawy z zakresu wymiaru składek należą do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do wznowienia, uchylenia lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca świadomy administracyjnego charakteru decyzji uznał za właściwe, aby ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. Znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu (sądu powszechnego) mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie) nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wobec tego sprawa rozstrzygnięta w trybie nadzwyczajnym nie może, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podlegać kognicji sądu administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to odnosi się do decyzji wydanej w trybie zwykłym, co do której przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83a ust. 2), jak i Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1, art. 4778, 4779) wymagają drogi cywilnej. W ocenie Sądu I instancji, wydanie decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do których odwołuje się art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy której decyzja dotyczy. Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skargi kasacyjne od postanowienia Sądu pierwszej instancji wnieśli: Uniwersytet [...] oraz Prokurator Okręgowy w Z. W skardze kasacyjnej Uniwersytet [...] zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Uniwersytet [...] zarzucił naruszenie: I. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) przejawiającą się tym, że Sąd I instancji w wyniku badania dopuszczalności wniesienia skargi Uniwersytetu [...] na decyzję ZUS z dnia [...] maja 2010 r. uznał się niewłaściwym do rozpoznania skargi i na tej podstawie przedmiotową skargę odrzucił. W ocenie skarżącego wywód dotyczący właściwości sądu powszechnego do rozpoznawania skargi okazał się nieprawidłowy. II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 180 k.p.a., art. 83 ust. 2 i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej we właściwości sądu administracyjnego wskutek uznania skargi za niedopuszczalną z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi i odrzucenie skargi; b) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 4 p.p.s.a. oraz art. 180 k.p.a., art. 83 ust. 2 i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej we właściwości sądu administracyjnego wskutek uznania skargi za niedopuszczalną z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi i odrzucenie skargi, gdy sądy powszechne w sprawie o tożsamym stanie prawnym uznały się także za niewłaściwe; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprzeprowadzenia kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w tożsamych sprawach Sąd Okręgowy w Z. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowił przekazać sprawę z odwołania Prokuratora Okręgowego do rozpoznania jako właściwemu Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II UZP 3/10, a także wskazując, iż sąd w postępowaniu cywilnym nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji administracyjnej pod kątem ewentualnej nieważności. Zdaniem strony, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołania" i nie podlega normie art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Z. zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator Okręgowy zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że weryfikacja decyzji Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., jako organu II instancji w sprawie rozpatrzenia od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] marca 2010 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] czerwca 2006 r. o objęciu ubezpieczeniami społecznymi G. A. i ustaleniu wymiaru składek, wydanej na podstawie art. 180 § 1 i art. 156 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie jest sprawą sądowoadministracyjną i nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a w następstwie tego – niezasadne odrzucenie skargi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Z. stwierdził, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, które mają zastosowanie przed sądami pracy i ubezpieczeń społecznych, nie przewidują rozstrzygnięcia w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych organów rentowych w celu wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego z powodu jej wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem oceny sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie są naruszenia przepisów k.p.a., lecz wady wynikające z naruszenia przepisów prawa materialnego. Dlatego też tryb nadzwyczajny określony w k.p.a. nie może być utożsamiany z trybem odwoławczym. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić możliwość zaskarżania do sądu powszechnego decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2, to uczyniłby to wprost w ustawie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sądem właściwym, posiadającym kompetencje do badania legalności decyzji administracyjnych, jest sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że sąd administracyjny nie jest właściwy do kontroli legalności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], ustalającej obowiązek ubezpieczenia społecznego w zakresie ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego, wypadkowego, zdrowotnego i na Fundusz Pracy. Sąd I instancji przyjął bowiem, że z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, iż każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ostatnio wskazany przepis nie wymienia decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co zdaniem Sądu I instancji świadczy o tym, że tego rodzaju decyzje podlegają kontroli sądu powszechnego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe. Skład orzekający przychyla się do motywów rozstrzygnięć zawartych w uzasadnieniach orzeczeń NSA wydanych w analogicznych sprawach (postanowienia z dnia 7 grudnia 2010 r. II GSK 1386/10, sygn. akt II GSK 1385/10 i II GSK 1360/10). Ustawa z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 ust. 2 wprowadza regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji administracyjnych, podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Tego rodzaju decyzją była wskazana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r., która zawierała pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Sądu Okręgowego – IV Wydział Ubezpieczeń Społecznych w Z. Z akt sprawy nie wynika, aby od wspomnianej decyzji wniesiono odwołanie do sądu powszechnego, a zatem decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – który stanowił podstawę prawną zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r. – prawodawca określił, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istnieje zatem wyjątkowo możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, LEX nr 493540). Art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń – jako przewidujący taki wyjątek – powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstania kolizji pomiędzy postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, kolizja taka miałby miejsce w razie przyjęcia, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny – bowiem wówczas w istocie orzeczenie sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku NSA, że art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację z urzędu w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych, ale wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Z akt sprawy nie wynika, aby od wspomnianej decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2006 r. wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Dlatego też – mając na uwadze powyższe rozważania – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną uznał, że w takim stanie faktycznym wspomniana decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. mogła być przedmiotem postępowania nieważnościowego – wszczętego z urzędu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (vide zawiadomienie z dnia 9 marca 2010 r. o wszczęciu postępowania – k. 98 akt administracyjnych) – zaś wydane w toku tego postępowania decyzje administracyjne z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r. podlegały kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji odrzucenie przez Sąd I instancji skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było nieprawidłowe i w konsekwencji naruszało wskazane w obu skargach kasacyjnych przepisy, to jest: art. 3 § 1 p.p.s.a. (stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne). Nie jest natomiast uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej Uniwersytetu [...] zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w pierwszym z tych przepisów z uwagi na wydanie decyzji ZUS z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju zarzut – odnoszący się do meritum sprawy – nie może być uwzględniony w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji miało jedynie charakter procesowy i nie polegało na rozpoznaniu sprawy co do istoty. Nie jest także trafny podniesiony w skardze kasacyjnej Uniwersytetu [...] zarzut naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy i odrzucenie skargi z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego w sytuacji, gdy wcześniej w sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (to jest: gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja przewidziana w tym przepisie. Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku Uniwersytetu [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).