IV SA/Wa 791/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. Spółka Akcyjna w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] ([...], [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009r. w pkt I dokonującą zmian w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r. dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w pkt II odmawiającą dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie: - zwiększenia ilości wytwarzanych odpadów o kodzie 01 01 02 - odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali, - uwzględnienia w warunkach dotyczących odzysku odpadów o kodzie 01 01 02 - odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że organ I instancji działając na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r. na podstawie której udzielono K. SA pozwolenia na wytwarzanie odpadów w zakresie pkt I tej decyzji w odniesieniu do ilości i rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz odpadów niebezpiecznych, z wyłączeniem odpadów wydobywczych oraz określił nowe brzmienie pkt II.3 decyzji "Sposoby gospodarowania odpadami", a także zmienił pkt II ppkt 4 w zakresie sposobów i miejsc magazynowania wymienionych rodzajów odpadów., odmawiając zmiany decyzji w zakresie zwiększenia ilości wytwarzanych odpadów z wydobywania kopalin innych niż rudy metali oraz odzysku tych odpadów. Organ odwoławczy podniósł, że z dniem 15 sierpnia 2008r. weszła w życie ustawa o odpadach wydobywczych, która określa procedury związane z uzyskiwaniem zezwoleń i pozwoleń związanych z gospodarką odpadami wydobywczymi. Wskazał na treść przepisów przejściowych art. 53 i 58 tej ustawy, z których wynika, że posiadacz odpadów wydobywczych, który prowadził przed wejściem w życie ustawy taką działalność, obowiązany jest dostosować ją do przepisów ustawy do dnia 1 maja 2012r., a dotychczas wydane pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, nie dłużej niż do dnia 1 maja 2012r. Organ wywiódł, że przepisy te stanowią podstawę prowadzenia działalności w oparciu o uzyskane dotychczas decyzje do dnia 30 kwietnia 2012r. Przepisy obligują zatem posiadaczy odpadów wydobywczych do dostosowania się do wymagań ustawy o odpadach wydobywczych do dnia 1 maja Sygn. akt IV SA/Wa 791/10 2012r., a okres przejściowy umożliwia im bezkolizyjne uzyskanie wymaganych przez nową ustawę decyzji. Zdaniem organu nadanie przepisom przejściowym takiej treści skutkuje brakiem możliwości dokonywania zmian w dotychczas uzyskanych decyzjach. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Akcyjna K. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - obrazę art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. mającej istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie tego czy zapisy ustawy o odpadach wydobywczych stanowiły przepisy szczególne, które zgodnie z art. 155 k.p.a. uniemożliwiały zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów w zakresie odpadów z wydobywania kopalin, przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez stwierdzenie, że zapisy ustawy o odpadach wydobywczych uniemożliwiają zmianę dotychczas uzyskanych pozwoleń w zakresie odpadów z wydobywania kopalin, mimo że dotychczasowe decyzje zachowują ważność do dnia 1 maja 2012r, nie ustosunkowanie się do twierdzenia, że ustawa o odpadach wydobywczych nie przewiduje procedury zmiany uzyskanych pozwoleń w zakresie odpadów wydobywczych i odsyła w tym zakresie do ustawy o odpadach, nie wskazanie w uzasadnieniu czy zapisy ustawy uniemożliwiają zmianę pozwoleń w kontekście art. 155 k.p.a., - obrazę art. 155 kp.a. mającej istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do nie dokonywania zmian dotychczas wydanego pozwolenia na wytwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów o kodzie 01 01 02 - odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przepis art. 58 ustawy o odpadach wydobywczych wprost stanowi, że dotychczas wydane pozwolenia na wytwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowane i zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami wydobywczymi dla istniejących obiektów, zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż do dnia 1 maja 2012r. Brak jest zapisów ustawy, które wskazują wprost, że brak jest możliwości zmiany w/w decyzji w zakresie, który dotyczy odpadów wydobywczych. Minister Środowiska Sygn. akt IV SA/Wa 791/10 dokonując tego rodzaju wykładni przepisów przekroczył granice uznania administracyjnego. Prezentowana przez organ wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której posiadacz decyzji przez to, że nie miałby możliwości jej zmienić, nie mógłby kontynuować wykonywanej działalności gospodarczej związanej z wydobywaniem kopaliny. Organ nie dokonał analizy przepisów ustawy o odpadach wydobywczych pod kątem przesłanek potrzebnych do zmiany ostatecznej decyzji, wynikających z art. 155 k.p.a. Ustawa ta nie może być uważana za przepisy szczególne w rozumieniu art. 155 k.p.a., które będą się sprzeciwiały zmianie posiadanego pozwolenia na wytwarzanie odpadów wydanego na podstawie ustawy o odpadach, w zakresie dotyczącym odpadów o kodzie 01 01 02. Ustawa o odpadach wydobywczych nie reguluje kwestii w jaki sposób ma być zmieniane dotychczasowe, wydane na podstawie ustawy o odpadach pozwolenie, w zakresie w którym obejmuje ono odpady z wydobywania kopalin, a w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy o odpadach. Przepisy ustawy o odpadach wydobywczych wyraźnie wskazują, że do dnia 1 maja 2012r. wobec odpadów wydobywczych, jeżeli były objęte wydanymi wcześniej pozwoleniami na wytwarzanie odpadów, należy stosować przepisy na podstawie, których te pozwolenia były wydane t.j. ustawy o odpadach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009r. nie naruszają prawa. Wnioskowana przez skarżącą stronę zmiana pozwolenia na wytwarzanie odpadów udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r., zmienioną kolejnymi decyzjami, dotyczyła weryfikacji ilości i rodzajów wytwarzanych odpadów, miejsc i sposobu ich magazynowania, w tym odpadów z wydobywania kopalin innych niż rudy metali (kod 01 01 02), a także uwzględnienia w posiadanym pozwoleniu warunków przewidzianych dla prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 01 01 02. Sygn. akt IV SA/Wa 791/10 Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniu skarżącego zasadna była odmowa zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie zwiększenia ilości odpadów o kodzie 01 01 02 - odpadów z wydobywania kopalin innych niż rudy metali oraz uwzględnienia w warunkach dotyczących odzysku tychże odpadów, a uwzględnienie wniosku o zmianę pozwolenia w pozostałym zakresie. Słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że procedury dotyczące uzyskiwania zezwoleń i pozwoleń związanych z gospodarką odpadami wydobywczymi reguluje ustawa z dnia 10 lipca 2008r. o odpadach wydobywczych (Dz.U. Nr 138, poz. 865), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2008r. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 ustawa ta określa m.in. zasady gospodarowania odpadami wydobywczymi oraz procedury związane z uzyskiwaniem zezwoleń i pozwoleń związanych z gospodarowaniem tymi odpadami. Regulacja ustawowa nie pozostawia żadnych wątpliwości, że ustawa o odpadach wydobywczych stanowi regulację szczególną w zakresie odpadów wydobywczych w stosunku do regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 3 tej ustawy, jedynie w zakresie nieuregulowanym, dotyczącym postępowania z odpadami wydobywczymi, ustawa ta odsyła do przepisów ustawy o odpadach. Oznacza to, że reguluje kwestie odpadów wydobywczych, stanowiących fragment zbiorczego pojęcia odpadów w sposób szczególny i kompleksowy. Słuszne jest zatem stanowisko organów rozstrzygających przedmiotową sprawę, że z chwilą wejścia w życie ustawy, postępowanie z odpadami wydobywczymi powinno być regulowane w oparciu o przepisy ustawy o odpadach wydobywczych. W przepisach przejściowych i końcowych tej ustawy ustawodawca określił sytuację posiadaczy odpadów wydobywczych, którzy prowadząc działalność przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy o odpadach wydobywczych uzyskali wymagane prawem pozwolenia na wytwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowane oraz zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami. Sygn. akt IV SA/Wa 791/10 Zgodnie z art. 53 ust. 1 w/w ustawy posiadacz odpadów wydobywczych, który prowadził działalność w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy jest obowiązany dostosować swoją działalność do przepisów ustawy do dnia 1 maja 2012 r. Jednocześnie z treści art. 58 ust. 1 ustawy o odpadach wydobywczych, regulującej na nowo, według zasad w niej określonych kwestie związane z odpadami wydobywczymi wynika, że dotychczas wydane pozwolenia na wytwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowane i zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami wydobywczymi dla istniejących obiektów, zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż do dnia 1 maja 2012 r.; do tego dnia posiadacz odpadów wydobywczych prowadzący obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych jest obowiązany do uzyskania zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. Oznacza to, że podmioty, które przed wejściem w życie przepisów ustawy wytwarzały i gospodarowały odpadami wydobywczymi, według zasad określonych na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów i uzyskanych decyzji, mogą prowadzić tę działalność do dnia 30 kwietnia 2012r. na dotychczasowych zasadach. Dotychczas wydane pozwolenia zachowują swoją ważność tylko do tego czasu, nawet jeśli ich okres obowiązywania miał być dłuższy i w takim zakresie w jakim zostały udzielone. Wskazane przepisy obligują niewątpliwie posiadaczy odpadów wydobywczych do dostosowania się w zakresie prowadzonej przez siebie działalności do wymogów ustawy o odpadach wydobywczych do dnia 1 maja 2012r. Wprowadzenie w życie nowej regulacji prawnej określającej zasady i wymogi gospodarowania odpadami wydobywczymi oraz wskazane jej przepisy przejściowe i końcowe wskazują, że nie jest możliwa zmiana treści uzyskanych dotychczas, przejściowo jeszcze obowiązujących decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów w zakresie dotyczącym odpadów wydobywczych, związana z rozszerzeniem zakresu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności. W okresie przejściowym możliwe jest prowadzenie działalności w zakresie odpadów wydobywczych na dotychczas określonych warunkach. Okres ten umożliwia posiadaczom odpadów wydobywczych na bezkolizyjne, bo nie hamujące dotychczasowej działalności, uzyskanie wymaganych przez ustawę o odpadach wydobywczych decyzji (programu gospodarowania odpadami wydobywczymi lub (i) zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych). O ile więc posiadacz odpadów Sygn. akt IV SA/Wa 791/10 wydobywczych działający na dotychczasowych warunkach zamierza rozszerzyć zakres swojej działalności dotyczącej gospodarowania odpadami wydobywczymi, to zobligowany jest do dostosowania się do wymagań ustawy o odpadach wydobywczych przed upływem okresu przejściowego. Rozwiązanie to zapewnia stosowanie jednakowych zasad wynikających z ustawy o odpadach wydobywczych w stosunku do podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą w tym zakresie, jak też podmiotów już funkcjonujących na rynku. Z tych względów słuszne jest stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że treść przepisów przejściowych i końcowych ustawy o odpadach wydobywczych, szczegółowo regulującej kwestie związane z odpadami wydobywczymi, uniemożliwia dokonywanie zmian w decyzjach o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów uzyskanych na podstawie ustawy o odpadach. Brak zapisów w ustawie o odpadach wydobywczych obowiązującej od dnia 15 sierpnia 2008r., które wprost nie zakazują zmiany dotychczas wydanych pozwoleń na wytwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów wydobywczych, nie oznacza dopuszczalności dokonywania tego rodzaju zmiany, która w związku z obowiązywaniem nowej regulacji prawnej i określoną w niej sytuacją w okresie przejściowym, stanowiłaby obejście obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy rozstrzygający sprawę dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa. Odmowa dokonania zmiany decyzji w zakresie odpadów wydobywczych nie miała charakteru dowolnego, a zatem nie doszło do naruszenia art. 155 k.p.a. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny i dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, co w sposób wyczerpujący znajduję odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.