III SA/Wr 226/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Małgorzata Malinowska-Grakowicz, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R. Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Radnego Rady Miejskiej w S. oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w S. R. Z. W uzasadnieniu tego zarządzenia Wojewoda D. podniósł, że na podstawie umowy z dnia [...] r. zawartej z Gminą S. skarżący wynajmuje na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej pomieszczenia biurowe w "A" w S., będącym zakładem budżetowym Gminy S. W obecnej kadencji skarżący jest radnym Rady Miejskiej w S. i od momentu wyboru nadal prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem pomieszczenia stanowiącego mienie komunalne. Zgodnie z art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym "jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust.1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6". Bezsporne jest, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności, co dało podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego do wygaszenia jego mandatu. Zdaniem Wojewody nie można podzielić stanowiska skarżącego, który w swoich wyjaśnieniach z dnia [...] r. podniósł, że przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zabrania obecnie radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia innego niż stanowiące "bezpośrednio" własność gminy. Mienie gminy jest częścią mienia komunalnego, należącą bezpośrednio do gminy, w tym jest to także mienie znajdujące się w zarządzie lub użytkowaniu jednostek organizacyjnych gminy niemających osobowości prawnej. Zakład budżetowy nie posiada osobowości prawnej, mienie będące w jego posiadaniu nie jest jego mieniem własnym lecz stanowi mienie gminy. W przypadku zobowiązań zaciąganych przez gminne jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, odpowiedzialność za te zobowiązania ponosi gmina (wniosek a contrario z art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Tworząc zakład budżetowy organ stanowiący gminy, określa m.in. stan wyposażenia w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane w użytkowanie zakładowi (art. 25 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze. zm.). W stosunkach prawnych nawiązywanych z innymi podmiotami jednostki organizacyjne gminy nieposiadające osobowości prawnej występują zawsze w imieniu gminy. Nadto jak dalej wskazał Wojewoda postawą korzystania przez radnego z mienia komunalnego nie musi być umowa z gminą, wystarczy stan faktyczny, polegający na tym, iż radny w swojej działalności wykorzystuje mienie komunalne. W rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest fakt wykorzystywania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia gminy, do którego należy wynajmowany przez radnego lokal. Fakt ten stwierdzono w oparciu o wyjaśnienia złożone przez Radnego oraz Burmistrza S. Reasumując organ administracji publicznej podkreślił, iż z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynika, że R. Z. prowadzi działalności gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W związku z powyższym zgodnie z art. 190 ust. 2 w związku z 190 ust.l pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159 poz. 1547 z późn. zm.) Rada Miejska w S. była zobowiązana do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Na niniejsze zarządzenie zastępcze skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarządzeniu zastępczemu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 24 f ust. 1 i ust. la ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynajmowanie przez niego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług transportowych lokalu użytkowego przeznaczonego na biuro, stanowi prowadzenie tejże działalności "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy", co skutkowało powstanie po jego stronie obowiązku zaprzestania przedmiotowej działalności, - art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. z 2003 r. Dz. U. 159 poz, 1547 ze. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą przyjęciu, że prowadząc działalność gospodarczą skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w odrębnych przepisach, - art. 98a ust, 1 i ust, 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska S. powinna była podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu skarżącego, a bezskuteczny upływ terminu do jej wydania upoważnił Wojewodę D. do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie tegoż mandatu, - art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności i nieuwzględnienie, iż przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej, - art. 20 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. zarządzenie zastępcze wojewody. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia z dnia [...] r. Nr [...] o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Miejskiej w S. – R. Z. Dokonując oceny legalności przedmiotowego zarządzenia Sąd stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, czy procesowego w stopniu mającym wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zawiera rozstrzygnięcia, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej. Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności". Wprowadzony zakaz opiera się zatem na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej, przy czym sposób uzyskania przez radnego mienia komunalnego wykorzystywanego do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie ma – co wymaga podkreślenia Sądu - żadnego znaczenia dla oceny wypełnienia przez radnego dyspozycji z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotnym jest bowiem sam fakt wykorzystania mienia gminy na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na okoliczności uzyskania tegoż mienia. Użyte zaś w treści powołanego przepisu sformułowanie "wykorzystaniem" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy tez nieodpłatne. Dlatego też nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż po pierwsze w/w przepis sprowadza się wyłącznie do zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, które radny uzyskał lub ewentualnie mógł uzyskać na "uprzywilejowanych zasadach", a po wtóre aby do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie tego przepisu koniecznym było wykazanie wpływu, który miałaby wywierać prowadzona działalność na jakość czy sposób wykonywania mandatu. W świetle w/w ustawy wygaśnięcie mandatu następuje bowiem w przypadku ustalenia prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. W sprawie bezspornym jest natomiast, iż w dniu [...] r. skarżący wybrany został na Radnego Rady Miejskiej w S. (i mandat ten piastuje nadal) oraz, że na podstawie umowy z dnia [...] r. zawartej z Gminą S. skarżący wynajmuje na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą "R. Z. [...]" pomieszczenia biurowe w "A" w S., będącym zakładem budżetowym Gminy S. (zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej datowane jest na dzień [...] r.). Już zatem tylko powyższe okoliczności przesądzają o tym, że doszło do naruszenia normy art. 24f ust. 1ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarżący jako Radny Gminy S. wynajmując od "A" w S. pomieszczenia – jak sam przyznaje "na biuro swojej firmy" - prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem w istocie mienia stanowiącego własność Gminy S. Zgodzić się bowiem należy z organem nadzoru, iż mienie gminy jest częścią mienia komunalnego, należącą bezpośrednio do gminy, w tym jest to także mienie znajdujące się w zarządzie lub użytkowaniu jednostek organizacyjnych gminy niemających osobowości prawnej. Skoro zatem zakład budżetowy (w tym "A" w S.) nie posiada osobowości prawnej, to mienie będące de facto w jego posiadaniu jest w istocie mieniem gminy. Organ stanowiący gminy tworząc zakład budżetowy określa bowiem min. stan wyposażenia w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane w użytkowanie zakładowi (art. 16 ust. 2 pkt. 4 ustawy o finansach publicznych Dz. U nr 249, poz. 2104 ze zm.). Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika natomiast, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W niniejszej sprawie – z ustalonego stanu faktycznego – wynika zaś, że skarżący w przewidzianym ustawowo terminie nie zaprzestał wykorzystywać mienia gminnego w prowadzonej działalności gospodarczej, co bezspornie dawało podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego do wygaszenia jego mandatu. Jednakże wobec okoliczności, iż właściwy organ gminy - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną - nie podjął stosownej uchwały to prawidłowo Wojewoda – stosownie do treści art. 98a ust. 1, 2 ustawy o samorządzie gminnym - pierwotnie wezwał organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a następnie z uwagi na bezskuteczny upływ tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydał zarządzenie zastępcze stanowiące przedmiot niniejszej sprawy. Podkreślenia wreszcie wymaga, iż ustanowienie instytucji represyjnych, antykorupcyjnych (a taki charakter ma bez wątpienia art. 24f ust. 1 ustawy), których celem jest stworzenie gwarancji prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego przy wykorzystaniu powierzonego im mienia, nie oznacza, że ustawodawca odchodzi przy stosowaniu tych instytucji od konstytucyjnej zasady, ustanowionej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Jedną z wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności. Według art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie zaś na podstawie i w granicach prawa to działanie, które znajduje oparcie w treści przepisu prawa. (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., II OSK 1226/08). Mając powyższe na uwadze – nie sposób zgodzić się ze skarżącym, aby organ nadzoru - który w ocenie Sądu na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie, słusznie powołał przepisy stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - naruszył art. 2 i art. 7 Konstytucji. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody jest zgodne z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.