I OSK 89/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 176/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta N. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 176/10, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta N. , uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie zobowiązania do zapłaty oraz orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Starosta N. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wydanym na podstawie art. 263, art. 264 k.p.a. w związku z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, póz. 2603 ze zm.), art. 12 ust. 5, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. nr 193, poz. 1194, ze zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.), zobowiązał Gminę Miasto N. do zapłaty na rzecz Powiatu N. kwoty w wysokości 680 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 0,0951 ha, położoną w N. Wojewoda Małopolski zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasta N. , zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego; 1) przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 263 i 264 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że dotyczy w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie, którego organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania. Przepisy działu IX k.p.a. wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie, z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina. W kontekście wyżej przedstawionych uwag Sąd stwierdził, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta N. Nie zostały także poniesione na jej żądanie - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Powyższy pogląd w kwestii interpretacji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. został wyrażony również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprawdzie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, które niewątpliwie nie są tożsame z sprawami odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednakże w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowania w tych sprawach są oparte na analogicznej konstrukcji ustalania tej opłaty na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Sądu, odstępstwo od tych unormowań byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Należy przyjąć, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie, lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w k.p.a. Warto wskazać, że powoływana przez organy ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że postanowienia organów obu instancji są wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art.176 w zw. z art.185 § 1 p.p.s.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w zw. z art. 262 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta N. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 11471/1, położoną w N. , co skutkowało uchyleniem postanowienia organu I i II instancji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art.3 ust.2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędna wykładnię, polegająca na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów, co skutkowało uznaniem za błędne zobowiązanie Gminy Miasta N. do zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] położoną w N. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że możliwość obciążenia stron kosztami postępowania jest dopuszczalna, gdy tak stanowi przepis szczególny. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera przepisy lex speciałis, posiadające pierwszeństwo w odniesieniu do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady postępowania w tych sprawach. Podstawy dla obciążenia strony uzyskującej tytuł prawny do nieruchomości drogowych, kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającą wartość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, należy poszukiwać w art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 przywołanej ustawy, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast treść art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, wskazuje, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Posługując się tak szerokim pojęciem - koszt nabycia nieruchomości pod drogi- ustawodawca, wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania, ale też np. procedura jego określenia, w tym, wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Ta całość składa się na sfinansowanie inwestycji drogowej - budowę drogi. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę, jednak, aby prowadzić inwestycję konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Specustawa daje taki tytuł poprzez nabycie prawa własności nieruchomości w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Należy podkreślić, iż zaistnienie tego skutku prawnego nie zależy od woli organu orzekającego, ale sprowadza się jedynie do oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego. Skutkiem przekazania gruntu podmiotowi publicznoprawnemu pozostaje odjęcie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi, co implikuje konieczność przekazania mu ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania. Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo, stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Beneficjentem postępowań prowadzonych w trybie specustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne - w tym wypadku gmina, bo w zakres jej majątku wchodzi prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, a wykonywanie zadań własnych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W związku z powyższym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż przywołane przepisy art. 22 ust. l ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust.2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego, zostały przez organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie, zinterpretowane w sposób błędny, albowiem w ocenie skarżącego jako regulacje szczególne stanowią one podstawę dla obciążenia strony nabywającej nieruchomość pod drogę, czyli Gminę Miasta N. kosztami nabycia nieruchomości, w tym także w kwocie 680,00 zł za sporządzenie operatu szacunkowego wyceny wartości odszkodowania należnego byłym właścicielowi. Równocześnie strona skarżąca wskazała, iż wprawdzie w jej ocenie, nałożenie ciężaru kosztów związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego ustalającego wartość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi wynika bezpośrednio z przywołanej regulacji lex specialis, jednak nałożenie kosztów na Gminę Miasta N. pozostaje również zgodne z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący nie zgadza się w tym zakresie ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd, co do jednoznacznego określenia ciężarów nałożonych na organ prowadzący postępowanie ze względu na konieczność zapewnienia zasady prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w kontekście interpretacji kosztów postępowania nałożonych na stronę poniesionych w jej interesie lub na jej żądanie, a niewynikających z obowiązków ustawowych organu. Taki automatyzm nie powinien mieć miejsca przy regulacji szczególnej, jaką stanowi niewątpliwie specustawa drogowa, a analiza art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna odbywać się na jej tle, przy uwzględnieniu przytoczonych powyżej kwestii całego procesu nabycia nieruchomości pod drogi, inicjatywy inwestorskiej, uzyskania własności nieruchomości drogowych, gminy jako beneficjenta postępowania. Przyjęta przez Sąd ocena wskazanych przepisów skutkowała również naruszeniem przepisów proceduralnych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchyleniem postanowień organu I i II instancji. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto N. wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać za nieusprawiedliwione. Skarga ta zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do ostatniego z wymienionych zarzutów. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie i prawidłowo wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie przeprowadził wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 193 z 2008 r., poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.). Przede wszystkim wyjaśnić należy, że od regulacji materialnoprawnej obciążenia kosztami nabycia nieruchomości należy odróżnić regulację procesową, regulację kosztów postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, którą zawiera kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę podziału kosztów postępowania pomiędzy organ i stronę, stanowiąc, iż "Strony obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikają z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obciążenie strony kosztami postępowania wymaga wykazania okoliczności dowodzących zawinienia strony, np. z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się strony konieczne było ponowne wezwanie świadków lub biegłych i pokrycia związanych z tym kosztów (np. podróży, utraconego zarobku). Koszty postępowania poniesione w interesie strony, to koszty dodatkowych czynności dowodowych, np. dodatkowych biegłych powołanych na żądanie strony na okoliczności faktyczne w ocenie organu w pełni ustalone. Takich okoliczności faktycznych nie wyprowadzono w skardze kasacyjnej. Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie o wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Tym samym nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z brzmieniem art. 262 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta N. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 11471/1 położoną w N. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów o charakterze materialnym, zatem brak było podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia tego przepisu stanowiącego podstawę do uchylenia zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji Regulacja art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest regulacją materialnoprawną nieobejmującą kosztów postępowania administracyjnego w sprawie. Powołana regulacja prawna nie daje podstaw do łamania reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego wynikających z przywołanego wyżej art. 262 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., I OSK 1381/10). Przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.