I OSK 1635/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S., J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 415/10 w sprawie ze skargi B.S., J.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] Prezydent Miasta Poznania odmówił B. i J. S. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Poznaniu przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości są B. i J. S. na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego aktem notarialnym z dnia 4 października 2006 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), tj. po 13 października 2005 r. z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej pod nazwą "I" Pracownia Diagnostyczno-Usługowa J. S. z siedzibą w Poznaniu. Działka była zabudowana budynkiem wolnostojącym jednokondygnacyjnym oraz budowlą toru suwnicy posadowionego na fundamencie. Organ podniósł, iż w związku z tym, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 13 października 2005 r. znajdowała się w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej, tj. firmy R. – Spółka z o.o., nie zostały spełnione przesłanki do przekształcenia określone prawem. Decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] utrzymano zaskarżoną decyzje w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 415/10, po rozpoznaniu skargi B. S. i J. S. na decyzję Wojewódzcy Wielkopolskiego z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżący w dniu 4 września 2009 r. zwrócili się do Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w Poznaniu z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przy ul. B. Poznaniu, w prawo własności. W sprawie bezsporne jest również, że na mocy aktu notarialnego z dnia 4 października 2006 r. (Rep. A nr 5672/2006) skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] od spółki "R.". Ww. nieruchomość była zabudowana budynkiem wolnostojącym przeznaczonym na działalność gospodarczą. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 1 ust. 1a ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1 a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Pod pojęciem następstwa prawnego, o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć zarówno następców prawnych na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej. Aby jednak osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngulamej (tak jak skarżący w niniejszej sprawie w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wówczas dopiero, bowiem można uznać, że jest ona następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tejże ustawy i przysługuje mu prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o powyższe uregulowania prawne organ odwoławczy poczynił prawidłowe i zgodne z prawem ustalenia. Prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed nabyciem go przez skarżących przysługiwało "R." Spółce z o.o., która jako osoba prawna nie spełnia zarówno kryteriów określonych w art. 1 ust. 1 jak i w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Osoby prawne uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostały wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy (przypadek dotyczący spółdzielni mieszkaniowych określony w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy nie ma w sprawie zastosowania), w którym mowa jest o osobach prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Przepis ten odnosi się do nieruchomości gruntowej znajdującej się we współużytkowaniu wieczystym większej liczby podmiotów, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w nieruchomości budynkowej wybudowanej na takim gruncie. W odniesieniu do osób prawnych możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma, zatem charakter ograniczony, gdyż nie dotyczy nieruchomości gruntowych i nieruchomości budynkowych, a jedynie udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanych z odrębną własnością lokali (por. B. Jelonek-Jarco, A. Józefiak, Komentarz do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, System Informacji Prawnej Lex). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że "R." Spółka z o.o. była wyłącznym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz właścicielem nieruchomości budynkowej usytuowanej na tymże gruncie. Nie służyło jej prawo własności wyodrębnionego lokalu położonego w tym budynku, z którym to prawem związany byłby udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Nie można było, w związku z tym, uznać skarżących za następcę prawnego w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ odwoławczy prawidłowo, zatem zgromadził i ocenił materiał dowodowy i na tej podstawie w sposób dokładny wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Z tego względu zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, należało uznać za bezzasadne. W konsekwencji Sąd uznał, że w dacie orzekania przez organy brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Mając to na uwadze, Sąd stwierdzając, że decyzja zaskarżona jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustaw z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. B. S. i J. S. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 oraz art. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz odmowę przekształcenia w prawo własności przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości, w sytuacji, gdy spełniają wszelkie przesłanki do przekształcenia tego prawa w prawo własności, a organy nie uwzględniają okoliczności sprawy mających dla jej rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenia; 2) naruszenie prawa procesowego poprzez: – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu stron – B. i J. S., wyrażającego się w przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wskazanych powyżej nieruchomości w prawo własności, naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8, 10, 76, 77, 78, 80, 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie przeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, nie uwzględnienie wniosków odwołujących się mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie 3) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez uwzględnienie w całości wniosku o przekształcenie w prawo własności przysługującego prawa użytkowania wieczystego lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, 4) zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że nie został uwzględniony fakt, że organy prowadziły postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa w Poznaniu przy ul. B. obręb J., arkusz mapy [...], działki nr [...], [...], [...] oraz [...]. Postępowania te dotyczą tych samych podmiotów tzn. współwłaścicieli B. S. oraz J. S., a nadto oparte są na jednakowej podstawie prawnej – ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz faktycznej. Łączne rozpoznanie tych spraw umożliwiłoby dokonanie przez Urzędy oraz Sąd łącznej oceny funkcji i przeznaczenia wszystkich działek sąsiednich, których Skarżący są użytkownikami wieczystymi. Sąd oraz Urzędy pomijają przy tym okoliczności, że w umowie sprzedaży z dnia 26 stycznia 2005 r. (a więc zawartej jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości), J. S. nabył od R. Sp. z o.o. prawo użytkowania nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. B. [...], stanowiącego działki nr [...]. W chwili obecnej prowadzone jest postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości w prawo własności. Wskazana powyżej nieruchomość była już w dniu wejścia w życie wskazanej ustawy wykorzystywana przede wszystkim na cele mieszkaniowe. Pozostałe nieruchomości, co do których wydane zostały zaskarżone decyzje były natomiast nierozerwalnie związane z nieruchomością nabytą w dniu 26 stycznia 2005 r. i były one przez skarżących wykorzystywane także na cele mieszkaniowe, a nadto były one niezbędne do prawidłowego korzystania z nieruchomości nabytej w dniu 26 stycznia 2005 r. Nieruchomości były jednak przez skarżących cały czas używane – także w dniu wejścia w życie wskazanej ustawy, a jedynie formalne ich nabycie nastąpiło w terminie późniejszym. Z tego względu wnioski skarżących oraz niniejsza skarga kasacyjna powinny zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z 19 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) nie jest zasadny. Zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami osób, o których mowa w ust. 2". Art. 1 ust. 1 i ust. 1a powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wprowadza ograniczenie podmiotowe: ograniczenie do osób fizycznych, rozszerzenie podmiotowe na osoby prawne zostało przyjęte w zakresie przedmiotowym wyznaczonym w art. 1 ust. 2 tej ustawy. W sprawie nie ulega wątpliwości, że "R." Sp. z o.o. była wyłącznym użytkownikiem nieruchomości gruntowej oraz właścicielem budynku usytuowanego na tymże gruncie. Art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustanawia expressis verbis przesłankę podmiotową "osoba fizyczna będąca w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym" nie pozwala na obejście prawa przez podważenie okoliczności, które w przepisach prawa nie zostały przewidziane. Nie ma więc znaczenia podnoszona okoliczność, że skarżący wykorzystywali nieruchomość na cele mieszkaniowe. Nie spełniali bowiem przesłanki prawnej: nie byli użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy. Użytkownikiem wieczystym była osoba prawna. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględnienie interesu prawnego to uwzględnienie w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Działanie wbrew przepisom prawa stanowi ich naruszenie. Organ administracji publicznej nie może rozstrzygać pozytywnie sprawę dla strony, na podstawie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 7 nie jest samoistną podstawą prawną, a stosowany musi być w związku z przepisami prawa materialnego, w tym przypadku art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8, 10, 76,77, 80, 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej może prowadzić postępowanie dowodowe tylko w zakresie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego. Zarzuty zatem naruszenia tych przepisów stawiane Sądowi nie są zasadne. Sąd ocenił ustalony stan faktyczny w oparciu o przepisy prawa materialnego, a ocena ta jest wystarczająca dla zasadniczej okoliczności faktycznej – ograniczenia podmiotowego przyjętego w art. 1 ust. 1 i ust. 1a powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.