II GSK 1051/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. D. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 464/10 w sprawie ze skargi C. D. T. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 464/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. pozostawił bez rozpatrzenia skargę C. D. T. na rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego [...] 2007-2013 z budżetu Unii Europejskiej. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. C. D. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego [...] 2007-2013 w ramach konkursu "Restrukturyzacja terenów powojskowych i poprzemysłowych". Do skargi skarżący dołączył szereg załączników w tym wniosek o dofinansowanie wraz ze studium wykonalności, informację o negatywnej ocenie projektu, protest, informację o stwierdzeniu niezasadności protestu, dowód uiszczenia opłaty sądowej. Zarząd Województwa [...] w pisemnej odpowiedzi na skargę wniósł o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia z uwagi na jej niekompletność. Niekompletność skargi w ocenie organu polega na niedołączeniu do skargi oryginalnego wniosku wraz z załącznikami, których to dokumentów skarżąca nie odebrała od instytucji zarządzającej. Skarżąca potwierdziła, że nie odebrała wniosku wraz z dokumentacją od instytucji zarządzającej, ale przedstawiony sądowi wniosek z załącznikami jest elektroniczną kopią złożonego wniosku, podpisaną i opatrzoną pieczęciami, a w takim wypadku nie zachodzi jakakolwiek możliwość niezgodności między dokumentami oryginalnymi a kopiami. Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia powołał się na art. 30c ust. 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej jako: u.z.p.p.r.) i wskazał, że skarga powinna być wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w terminie i należycie opłacona. Sąd stwierdził również, że pouczenie o terminie i trybie wniesienia skargi zawarte w informacji o wyniku procedury odwoławczej było prawidłowe. Pouczenie to wskazywało na obowiązek dołączenia, obok innych dokumentów, wniosku o dofinansowanie. Sąd wskazał, że przedłożony sądowi wniosek powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. W ocenie Sądu z wykładni celowościowej art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że chodzi o ten sam wniosek z załącznikami, który był przedmiotem oceny przez Instytucję Zarządzającą, a nie o taki sam wniosek. Przepis mówi bowiem o wniosku i informacjach w przedmiocie oceny oraz o kopiach wniesionych środków odwoławczych. Zatem, w przypadku wniosku i informacji chodzi o oryginalne dokumenty, a Sąd nie ma możliwości sprawdzenia, czy przedłożone kopie są zgodne z dokumentami podlegającymi ocenie przez Instytucję Zarządzającą. Zgodnie natomiast z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. złożenie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. II W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie C. D. T. zaskarżył je w całości oraz wniósł o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. przez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej mimo spełnienia przez skarżącego wymogów ustawowych i wniesienia kompletnej dokumentacji; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na przyjęciu, iż wniosek o dofinansowanie projektu będący załącznikiem do skargi, a stanowiący egzemplarz wnioskodawcy jako skarżącego, zawierający oryginalne pieczęcie i własnoręczne czytelne podpisy oraz posiadający nadaną przez Generatora Wniosków sumę kontrolną (identyfikator wniosku) potwierdzający zgodność wersji elektronicznej z wersją papierową (identyczność dokumentów), nie jest dokumentem oryginalnym w rozumieniu art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r.; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia w terminie 7 dni wniesionej skargi w związku z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie niewyłączającym stosowania wyżej wskazanego przepisu; 4. naruszenie art. 134 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie będąc związany skargą oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić zważywszy, że przedmiotem skargi były niespójności popełnione przez Komisję Oceny Wniosku, których wynikiem był negatywny wynik oceny projektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że stanowisko Sądu I instancji, co do przyjęcia pojęcia oryginału jest błędne, uznaniowe i krzywdzące dla strony. Art. 2 i 7 Konstytucji RP gwarantują zasadę Państwa prawnego i sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy przez niezależny, niezawisły i bezstronny sąd. Uregulowania u.z.p.p.r. jako uregulowania szczególne powinny być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Art. 49 p.p.s.a. nie jest wymieniony w art. 30e u.z.p.p.r. jako wyłączony ze stosowania w postępowaniu sądowym w sprawach prowadzonych na podstawie u.z.p.p.r., zatem powinien być stosowany. Przepisy u.z.p.p.r. nie definiują pojęcia "dokument oryginalny", należy zatem odwołać się do definicji dokumentu urzędowego i uznać, że cechy dokumentu urzędowego mogą posiadać także poświadczone odpisy. Z instrukcji wypełniania wniosku wynika, że jest on wypełniany poprzez aplikacje Generator Wniosków (GW). W ramach GW zaimplementowany został mechanizm sumy kontrolnej nadawany indywidualnie dla każdego złożonego wniosku (tzw. numer identyfikacyjny) pozwalający na stwierdzenie zgodności wersji papierowej (wydruk z PDF) z wersją elektroniczną wniosku (plik XML). Wszelkie zmiany dokonywane we wniosku powodują zmianę sumy kontrolnej. Każdy dokument wygenerowany drogą elektroniczną, zawierający identyczną sumę kontrolną, podpisany i parafowany oryginalnymi pieczęciami ma przymiot oryginału. Skarga nie zawierała zatem braków i była kompletna. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Z uwagi na charakter sprawy, rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy uwagami odnoszącymi się do trybu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach regulowanych u.z.p.p.r. Omawiana ustawa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w sprawach dotyczących skarg wnoszonych na podstawie art. 30c u.z.p.p.r. w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. Art. 30e u.z.p.p.r. stanowi, że przepisy p.p.s.a. stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie i odpowiednio, czyli w sposób właściwy, uwzględniający odrębności postępowania wynikające z ustawy. Przepisy p.p.s.a. mają zatem zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym w u.z.p.p.r. i tylko wówczas, gdy nie niweczą rozwiązań tam przyjętych. Zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca wprowadził w u.z.p.p.r. szczególne regulacje procesowe, przepisy p.p.s.a. regulujące tę samą problematykę nie mają w ogóle zastosowania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce, gdy chodzi o możliwości uzupełnienia dokumentacji sprawy i kompletowania akt. Z uwagi na niezbędną szybkość postępowania sądowego, którą to szybkość wymuszają terminy przewidziane w u.z.p.p.r., braki dokumentacji wymienionej w ustawie dyskwalifikują skargę i nakładają na sąd obowiązek pozostawienia jej bez rozpatrzenia. Jest to rozstrzygnięcie procesowe, będące w istocie odpowiednikiem odrzucenia skargi w zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym, oznaczające odmowę merytorycznego zbadania zasadności skargi z przyczyn formalnych. Jest oczywiste, że w państwie prawa, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć więc pełną świadomość treści ustawowych wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że z uwagi na konieczność sprawnego prowadzenia procedur związanych z dofinansowaniem projektów z funduszy Unii Europejskiej u.z.p.p.r. przewiduje bardzo krótkie terminy na przeprowadzenie poszczególnych etapów postępowania kontrolnego. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do sądu jest wnoszona w terminie 14 dni od otrzymania przez stronę informacji o wynikach procedury odwoławczej, zaś sąd zgodnie z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. rozstrzyga sprawę w terminie 30 dni od wniesienia skargi. Aby dochowanie tych terminów było możliwe i realne, konieczne stało się wprowadzenie szczególnie rygorystycznych uregulowań, co do sposobu wniesienia skargi. Na stronę został nałożony obowiązek szybkiego opracowania skargi, skompletowania dokumentacji, opłacenia skargi i wniesienia jej bezpośrednio do sądu. Nieprawidłowe wywiązanie się z któregokolwiek z tych obowiązków powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, czyli w istocie odbiera stronie możliwość poddania oceny projektu kontroli sądowej. Wywiązanie się z omawianych obowiązków jest jednak uzależnione tylko od staranności i dokładności strony skarżącej. W szczególności zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmującej wniosek wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopiami wniesionych środków odwoławczych oraz informacją o wynikach procedury odwoławczej, nie powinno stanowić trudności, bowiem dokumenty te powinny znajdować się w posiadaniu strony. Strona otrzymuje pochodzące od organu informacje o wynikach poszczególnych etapów procedur ocennych, powinna także posiadać swoje egzemplarze wniesionych środków odwoławczych (kopie, drugie egzemplarze), kopie załączników dołączonych do wniosku oraz swój egzemplarz wniosku. Jest oczywiste, że jeżeli wniosek został wygenerowany elektronicznie i nadano mu identyfikator, to wszystkie egzemplarze wniosku opatrzone tym samym identyfikatorem gwarantują tę samą wersję wniosku, a podpisane i parafowane mają przymiot oryginalnego dokumentu. Nie po to wprowadza się sprawne, szybkie i wygodne procedury elektronicznego wypełniania wniosków, aby potem mimo ich dochowania kwestionować wiarygodność wygenerowanych elektronicznie dokumentów. Wskazać też należy, że wniosek jest dokumentem pochodzącym od strony i strona podpisując go i dołączając do skargi, jako dokument tej samej treści, co dokument złożony organowi w toku konkursu, składa oświadczenie, że jest to dokument tej samej treści co dokument oceniany przez organ, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności tego oświadczenia. Wskazać należy, że uregulowanie polegające na nałożeniu na stronę obowiązku przedstawienia sądowi kompletnej dokumentacji wraz ze skargą jest koniecznością, bowiem 30 dniowy termin na rozpatrzenie skargi w zasadzie wyklucza możliwość korespondencji ze stroną i co za tym idzie uzupełnianie braków. Nie ma jednak żadnego uzasadnienia, aby nałożone na stronę obowiązki zwiększać poprzez wymaganie odebrania dokumentacji od organu i przesłanie sądowi tej właśnie dokumentacji. Zważywszy na krótki (14 dni) termin do wniesienia skargi strona nie mogłaby korzystać z pośrednictwa poczty. Wskazać należy, że u.z.p.p.r. nie nakłada na stronę obowiązku odebrania dokumentacji od organu, a jedynie nakłada obowiązek dostarczenia sądowi kompletnej dokumentacji, czyli wszystkiego, co może być potrzebne do dokonania sądowej kontroli prawidłowości oceny projektu. Strona ma złożyć sądowi dokumentację określoną w ustawie. Dokumentacja musi mieć formę wiarygodną, a wygenerowany elektronicznie dokument, podpisany przez stronę i opatrzony jej pieczęciami wraz z zawartym w skardze oświadczeniem, że odpowiada on treścią wnioskowi złożonemu w organie do oceny konkursowej, warunek ten spełnia. Dostarczona sądowi kompletna dokumentacja umożliwia sądowi rozstrzygnięcie sprawy w ustawowym terminie, zatem brak racjonalnego i prawnego uzasadnienia do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Skoro w sprawie niniejszej strona dostarczyła sądowi kompletną dokumentację, w tym wygenerowany elektronicznie egzemplarz wniosku o tym samym identyfikatorze, co złożony w organie, nie ma żadnych przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia skargi. W tym stanie rzeczy pozostawienie skargi bez rozpatrzenia narusza art. 30c ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., zarzuty skargi kasacyjnej są więc usprawiedliwione. Zważywszy powyższe, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.