II GZ 233/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Zarządu Województwa [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 633/10 w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Powiatu J. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 633/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywrócił P. J. termin do wniesienia skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został zawarty w skardze P. J., w której wskazano, że dotyczy ona odpowiedzi Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. na odwołanie strony od informacji tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. Z tego ostatniego pisma wynikało, że wniosek P. J. o dofinansowanie projektu pt. "Poprawa jakości istniejących obiektów dydaktycznych, społeczno-edukacyjnych, kształcenia praktycznego oraz sportowych w J. L., będących własnością P. J." (złożonego w ramach konkursu nr [...] w zakresie Działania 8.2 Infrastruktura szkolna i sportowa, Osi Priorytetowej VIII Infrastruktura społeczna, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013) nie otrzymał dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z powodu wyczerpania dostępnej alokacji i w związku z tym został umieszczony na liście rezerwowej. Pismem z dnia 9 marca 2010 r. P. J. złożył protest dotyczący oceny merytorycznej i strategicznej. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Zarząd Województwa [...] poinformował wnioskodawcę, że środek odwoławczy mu nie przysługuje, gdyż w ocenie Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] środek taki przysługuje tylko w przypadku negatywnej oceny projektu, zaś przedmiotowy projekt przeszedł pozytywnie etap oceny formalnej oraz oceny merytorycznej oraz został oceniony strategicznie i uzyskał [...] punkty, jednakże ze względu na wyczerpanie alokacji przewidzianej dla przedmiotowego konkursu został umieszczony na liście rezerwowej, co nie może być utożsamiane z negatywną oceną tego projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnioskodawca może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę, w sposób określony w ust. 2 tego przepisu, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Z kolei stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy, procedura odwoławcza jest uruchamiana w przypadku negatywnej oceny projektu; w takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Natomiast zgodnie z art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Stosowanie do art. 30d ust. 3 ustawy, na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 4. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r. o sygn. akt II GSK 248/10, Sąd pierwszej instancji uznał, że negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez właściwą instytucję, ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji. Zdaniem Sądu, uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Stosownie do art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie jednostka zarządzająca wydając informację z pouczeniem o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. wprowadziła stronę (niereprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika) w błąd. Zatem skoro błędne pouczenie nie może szkodzić stosującej się do niego stronie (art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityko rozwoju), to zostaje wyłączona wina skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Zarząd Województwa [...] – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...], wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia i odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu z uwagi na jego niedopuszczalność. Zaskarżonemu postanowieniu strona wnosząca zażalenie zarzuciła naruszenie art. 88 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 30a ust. 1-2, art. 30b ust. 1-2, art. 30c ust. 1 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wnioskodawca uczestniczący w konkursie ogłaszanym w ramach programu operacyjnego, którego projekt został oceniony pozytywnie, lecz który nie otrzymał dofinansowania ze względu na brak środków w alokacji, jest uprawniony do składania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego oraz skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do wnoszenia środków odwoławczych uprawniony jest jedynie wnioskodawca, którego projekt został oceniony negatywnie, które to uchybienie prowadziło do bezzasadnego przywrócenia terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podczas gdy skarżącemu w ogóle nie przysługiwało tego rodzaju uprawnienie. W obszernym uzasadnieniu zażalenia Zarząd Województwa [...] stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w przypadku umieszczenia projektu na liście rezerwowej wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do złożenia protestu, a co za tym idzie – także i skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynika to z wykładni językowej i historycznej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tym stanie rzeczy przywrócenie terminu do wniesienia skargi było niedopuszczalne, a wniosek w tym przedmiocie powinien zostać odrzucony na podstawie art. 88 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim wskazane. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w przypadku zaskarżenia postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o przywróceniu terminu do wniesienia skargi zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena zgodności z prawem takiego rozstrzygnięcia w kontekście wymogów formalnych i przesłanek przywrócenia terminu, określonych w art. 86 i art. 87 p.p.s.a. Samo przywrócenie terminu do wniesienia skargi powinno być jednak poprzedzone ustaleniem, jaki akt lub czynność organu administracji publicznej jest przedmiotem zaskarżenia tą skargą. Od rodzaju czynności bądź aktu kwestionowanego w skardze może bowiem zależeć w szczególności to, czy do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd administracyjny. Gdyby się natomiast okazało, że skarga z tego powodu byłaby niedopuszczalna i jako taka podlegałaby odrzuceniu, to bezprzedmiotowe byłoby w takim przypadku rozpoznawanie wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Rozważanie samej możliwości przywrócenia terminu do wniesienia nieznanej procedurze skargi uznać należałoby za niedopuszczalne, bowiem termin taki w ogóle nie istniał (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1429/09; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawiera we wspomnianym zakresie sprzeczności. W komparycji postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że P. J. wniósł skargę na "informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]". Natomiast przytaczając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że w treści skargi P. J. wskazał, iż dotyczy ona "odpowiedzi organu z dnia [...] marca 2010 r. na odwołanie od informacji z dnia [...] lutego 2010 r.". Przedstawiając uzasadnienie prawne Sąd pierwszej instancji powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r. zapadłym w sprawie o sygn. II GSK 248/10 nie dostrzegając, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za dopuszczalnością skargi, przedmiotem zaskarżenia którą jest sama ocena projektu a nie rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym dotyczące niedopuszczalności odwołania. Dopuszczalność skargi, o jakiej mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, co do której stwierdzono niedopuszczalność odwołania, należy odrębnie oceniać w dwóch różnych sytuacjach. Pierwsza z nich zachodzi wtedy, gdy przedmiotem zaskarżenia jest ocena projektu, a zagadnienie wyczerpania środków odwoławczych w rozumieniu powołanego ostatnio przepisu można rozważać przy założeniu, że uznanie odwołania za niedopuszczalne wyczerpuje środki odwoławcze. Do takiej sytuacji odwołał się Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniu. Inną sytuację należy rozważać wtedy, gdy przedmiotem zaskarżenia jest samo rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym, którym odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne. W niniejszej sprawie treść skargi nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie jaki akt lub czynność strona wskazuje jako przedmiot zaskarżenia. W petitum skargi jako przedmiot zaskarżenia wskazano "decyzję" z dnia [...] marca 2010 r., dalej jednak strona stwierdziła, że zaskarżyła działania w zakresie oceny projekty. Wskazanie przedmiotu zaskarżenia stanowi wymóg formalny skargi, o jakim mowa w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a., którego stosowanie nie jest wyłączone przez art. 30e ustawy o zasadach polityki rozwoju. Braki w tym zakresie powinny być usunięte w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, określającego przedmiot skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, dla dopuszczalności skargi (oraz przedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia) zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, czy skarga P. J. została wniesiona na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie oceny projektu (po złożeniu środka odwoławczego uznanego następnie za niedopuszczalny), czy też przedmiotem skargi jest informacja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie niedopuszczalności złożonego przez stronę środka odwoławczego, a więc swego rodzaju rozstrzygnięcie procesowe. Rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji zawartego w skardze wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia bez jednoznacznego określenia przedmiotu zaskarżenia było w rozpoznawanej sprawie przedwczesne. Niezbędne czynności w tym zakresie powinny obejmować wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi przez jednoznaczne określenie przedmiotu zaskarżenia, a w przypadku usunięcia braków - należytą ocenę dopuszczalności skargi, w tym w zakresie wymogów, o jakich mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Dopiero wtedy, jeżeli skarga okaże się dopuszczalną i kompletną, zajdą warunki do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.