II GSK 248/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. W. C. K. Spółka z o.o. w J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 51/10 w sprawie ze skargi H. W. C. K. Spółka z o.o. w J. na pismo [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 8 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę H. W. C. K. Sp. z o.o. w J. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z [...] grudnia 2009 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Prezesa Zarządu H. W. C. K. Sp. z o.o. w J., że projekt "[...]", o numerze rejestracyjnym [...], pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej i uzyskał wynik 77 punktów. Ze względu na ustalony poziom alokacji oraz liczbę przyznanych punktów wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych nie został przyjęty do dofinansowania. Organ poinformował, że z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. - o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712; dalej: ustawa), stronie nie przysługuje środek odwoławczy. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na "Procedurę odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013" oraz wydaną na jej podstawie przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych "decyzję o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego". Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia w całości - jako naruszającego prawo - oraz nakazanie zmiany procedury odwoławczej i wprowadzenie zgodności z wymogami ustawowymi oraz umożliwienie wniesienia protestu od przeprowadzonej oceny, jako przysługującego środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając powyższą skargę podniósł, że dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 30c ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie złożyła środka odwoławczego, gdyż nie był on w sprawie przewidziany. Zinterpretowała treść zaskarżonego pisma, jako negatywną ocenę swojego wniosku. Sąd jednak stwierdził, że procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach przedmiotowego programu (RPO WM 2007-2013) w § 7 ust. 3 przewiduje, iż "negatywnej oceny wniosku nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W takim wypadku środek odwoławczy nie przysługuje". Podniósł, że zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w Programie. Wobec braku uregulowania pozwalającego na zaskarżenie opisanego w komparycji postanowienia aktu, przedmiotową skargę, jako niedopuszczalną w myśl art. 30c ust. 1 ustawy w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a., Sąd I instancji odrzucił. H. W. C. K. Sp. z o.o. w J. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisu § 7 ust. 3 "Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013" (dalej: Procedura odwoławcza) poprzez błędne jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji. Przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy nastąpiło wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 ustawy, natomiast w przedmiotowej sprawie konkurs i przeznaczona na niego alokacja nie wyczerpuje jeszcze alokacji na działanie lub priorytet; 2. prawa materialnego tj. przepisów art. 30c ust. 1 w zw. z art. 30b ustawy, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż stronie nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na informację o braku możliwości odwołania od oceny, o której mowa w art. 30a ust. 3, tj. o wyniku oceny projektu, w sytuacji, gdy powoływana ustawa stanowi, iż "System realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie". Informacja [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych o braku możliwości wniesienia środka odwoławczego nie może skutkować brakiem możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na powyższą informację, z uwagi na brak wyczerpania środków odwoławczych, w sytuacji gdy powyższa informacja jest zdaniem skarżącej niezgodna z prawem i winna zostać uchylona. Brak możliwości złożenia protestu, w sytuacji, gdy ocena projektu jest nieprawidłowa (istnieje duża rozbieżność pomiędzy ocenami poszczególnych oceniających) skutkuje, zdaniem skarżącej, brakiem możliwości zakwestionowania końcowej oceny, a tym samym znalezienia się w grupie projektów objętych dotacją; 3. przepisów art. 78, art. 77 ust. 2, art. 176 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezprawne odmówienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwości zaskarżenia informacji w zakresie możliwości wniesienia przez skarżącą środka odwoławczego, a tym samym zaskarżenia oceny projektu. Ponadto naruszenie przez Sąd I instancji wyżej wymienionych przepisów konstytucyjnych, poprzez nierozpoznanie skargi z 6 stycznia 2010 r. w części dotyczącej zaskarżenia Procedury odwoławczej, w sytuacji gdy jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu i rozpoznaniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.; 4. naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacja dotycząca oceny projektu oraz możliwości zaskarżenia tej oceny nie podlega żadnej weryfikacji i sądowej kontroli; 5. naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na nienależytym wyjaśnieniu przyjętej podstawy prawnej, a w szczególności na nieuzasadnieniu faktu nieuwzględnienia skargi na Procedurę odwoławczą w sytuacji, gdy z początkowej części uzasadnienia postanowienia wynika w sposób oczywisty, iż skarżąca kwestionowała nie tylko informację z 16 grudnia 2009 r., ale również Procedurę odwoławczą, na której oparta była powyższa informacja o braku możliwości złożenia środka odwoławczego od oceny projektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że nieprzysługiwanie prawa do wniesienia środka odwoławczego może wystąpić tylko w jednym przypadku, gdy występuje okoliczność związana z wyczerpaniem alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc alokacji na działanie lub priorytet, a taka sytuacja nie ma miejsca w tym przypadku, gdyż konkurs i przeznaczona na niego alokacja nie wyczerpuje jeszcze alokacji na działanie lub priorytet. Zgodnie z harmonogramem naborów wniosków zatwierdzonym przez Zarząd Województwa [...], na dofinansowanie realizacji projektów wyłonionych w ramach konkursu nr [...], przeznaczona jest indykatywna kwota 30 milionów €, natomiast uszczegółowienie mówi: 21. Wkład ze środków unijnych na działanie - 77.350 tys. €. Wkład ze środków publicznych krajowych na działanie - 13.650 tys. €. Czyli konkurs i przeznaczona na niego alokacja nie wyczerpuje alokacji na działanie lub priorytet, a tym samym nie ma zastosowania § 7 ust. 3 Procedury odwoławczej, o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego. Skarżąca zakwestionowała także zgodność z prawem i konstytucyjność przepisów Procedury odwoławczej, która jej zdaniem jest niezgodna zarówno z przepisami ustawy, jak i z zapisami "Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013, Wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r." Zgodnie z Wytycznymi "za przykład negatywnej oceny projektu, od której przysługuje środek odwoławczy, należy uznać przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu i w związku z tym został umieszczony na tzw. liście rezerwowej lub na liście rankingowej na pozycji, która uniemożliwia z uwagi na ww. pulę środków, podpisanie z takim wnioskodawcą umowy o dofinansowanie. Jeżeli zatem system realizacji programu operacyjnego przewiduje istnienie listy rezerwowej (lub listy rankingowej), należy umożliwić wnioskodawcom, których projekty zostały umieszczone na takiej liście, wniesienie środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji, na warunkach w nim określonych, w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny". Jednakże, podstawowe wymogi w tym zakresie wprowadza art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. W związku z tym informacja o ocenie - zdaniem strony - powinna podlegać weryfikacji, poprzez możliwość wniesienia protestu od tej oceny, oraz jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa winna podlegać kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem ostateczna ocena wpływa na uprawnienie wnioskodawcy do otrzymania dofinansowania. Skarżąca podkreśliła, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewiduje wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Jeżeli według Procedury odwoławczej nie jest dopuszczalne złożenie odwołania od dokonanej oceny, kontrola winna odbywać się na drodze sądowej. Skarżąca podniosła również, że zaskarżenie informacji z 16 grudnia 2009 r. oraz Procedury odwoławczej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie musiało być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 30e ustawy, który wyłącza stosowanie art. 52 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. poddał ocenie dopuszczalność wniesionej skargi. Uznał, powołując przepisy art. 30c ust. 1 i art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że wniesiona skarga nie mogła być przedmiotem merytorycznej kontroli, gdyż została wniesiona przed wyczerpaniem środków odwoławczych przewidzianych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa [...] 2007-2013. Istotnie - zgodnie z art. 30c ust. 1 powołanej ustawy - wnioskodawca może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę, w sposób określony w ust. 2 tego przepisu, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zauważyć jednak należy, że stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy procedura odwoławcza jest uruchamiana w przypadku negatywnej oceny projektu. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zawiadamia wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu, zamieszcza ich uzasadnienie oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobu wniesienia oraz oznaczenia właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Ten sam przepis w ust. 2 stanowi, że system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Oznacza to, że ustawa nie przewiduje wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. W świetle przytoczonych regulacji konieczne jest rozważenie, dla oceny dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy procedura odwoławcza była w sprawie dopuszczalna. Z akt sprawy wynika, że wnioskującą Spółkę poinformowano, iż jej projekt oceniony został pozytywnie, bowiem uzyskał łącznie 77 punktów, ale z uwagi na ustalony poziom alokacji, jak również liczbę przyznanych punktów, "nie został przyjęty do dofinansowania". Realizacja projektu została uzależniona od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. Oczywistą jest rzeczą, że dla Spółki, która uważała, iż w etapie oceny merytorycznej jej projekt winien otrzymać 91 punktów, a nadto wykazuje, że przeznaczona na konkurs alokacja nie wyczerpuje całkowitej sumy środków na działanie lub priorytet, taka informacja była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy wniesienie środka odwoławczego. Informacja o ocenie podlega weryfikacji poprzez możliwość wniesienia protestu od jej wyniku, ale także jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa. Ostateczna ocena wpływa na indywidualne uprawnienie do otrzymania dofinansowania, bowiem w przypadku ograniczonej ilości środków tylko projekty ocenione na wyższą ilość punktów otrzymują dofinansowanie. Przewidziany "Procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013" środek odwoławczy - protest - przysługuje w sytuacjach, gdy projekt został oceniony negatywnie w zakresie oceny zgodności złożonego projektu z kryteriami formalnymi (§ 7 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1). Przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę, której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny, bądź do sfinansowania (§ 7 ust. 2 Procedury). Konsekwencją wniesienia protestu może być jego uwzględnienie, to znaczy uznanie, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, skierowanie wniosku do ponownego rozpatrzenia w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny z uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniosek podlegałby dalszej procedurze wyboru, a dopiero wyniki ponownie przeprowadzonej oceny byłyby wiążące i kończyłyby procedurę odwoławczą na danym etapie oceny (por. § 13 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 i 4 Procedury odwoławczej). Ważąc powyższe należy stwierdzić, że oceny możliwości dofinansowania projektu dokonuje się w aspekcie przesłanek z art. 30 i art. 30a ust. 1 ustawy w ramach odrębnego etapu wyboru projektu do zawarcia umowy o dofinansowanie, przeprowadzonego dopiero po ostatecznym zakończeniu oceny projektu. Na dwuetapowość postępowania o dofinansowanie projektu, z których każdy przewiduje odrębne przesłanki, wskazuje też Regulamin konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (dalej: RPO WM), wyróżniający etap wyboru projektu (w następstwie oceny formalnej, strategicznej, merytorycznej i oceny wykonalności § 8 ust. 1 wraz z zakwalifikowaniem do dofinansowania) oraz etap zawarcia umowy o dofinansowanie (§ 12 ust. 1). Przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Czyli dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego. Potwierdzeniem takiej wykładni jest uregulowanie z § 1 ust. 2 Procedury odwoławczej, iż ma ona zastosowanie do "wszystkich projektów" wyłanianych w trybie konkursowym w ramach RPO WM 2007-2013, jak również zawarte w Wytycznych stanowisko Ministerstwa Rozwoju Regionalnego o potrzebie umożliwienia wnioskodawcom, których projekty zostały umieszczone na liście rezerwowej, wniesienie środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji, w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny (Rozdział 2,2.1,2/. Natomiast sprzeczną z powyższym i nie do przyjęcia jest zawarta w tych Wytycznych wykładnia przepisu art. 30a ust. 1 ustawy, iż uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Oznaczałaby ona, iż w lepszej sytuacji znalazłby się uczestnik, którego projekt nie uzyskałby minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. Taka interpretacja byłaby dokonywana z naruszeniem przepisu z art. 30b ust. 2 ustawy stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy. Negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma zatem miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej. Błędne pouczenie lub brak pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego od informacji o wynikach oceny projektu, terminie i sposobie jego wniesienia oraz adresacie środka prawnego, nie wpływa negatywnie na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 30d ust. 3 w zw. z art. 30b ust. 1 ustawy), dla oceny zgodności z prawem czynności dokonywanych w zakresie oceny projektu (§ 3 pkt 2 lit. a/ Procedury odwoławczej). W sytuacji, gdy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności przepisów art. 86 i nast. Kpa), konstrukcja ta pozwala na naprawienie skutków braku lub błędnych pouczeń "właściwych instytucji" (art. 37 ustawy). Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wiążą zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. (v. wyrok NSA z 25 07 2005 r., II OSK 552/05)