II GSK 73/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 633/10 w sprawie ze skargi Powiatu J. w J. L. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście rezerwowej wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 633/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w sprawie ze skargi Powiatu J. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Zarządu Województwa L. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście rezerwowej wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał Zarządowi Województwa L. sprawę do ponownego rozpatrzenia. Orzekł także o kosztach postępowania. Sąd I instancji uznał, że skarżący Powiat J. prawidłowo odczytał treść pisma jednostki zarządzającej z dnia 23 lutego 2010 r. Przyjęto, że projekt został oceniony negatywnie gdyż nie został zakwalifikowany do dofinansowania i mimo błędnego pouczenia prawidłowo wniósł środek zaskarżenia w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny projektu. Protest ten, przy ponownym rozpoznaniu powinien być rozpatrzony. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że Zarząd Województwa L. (jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013), w odpowiedzi na pismo wnioskodawcy – Powiatu J. z dnia 9 marca 2010 r. dotyczącego odwołania od przyznanej punktacji, podczas oceny merytorycznej i strategicznej, dokonanej przez Zespół Oceniający projekt "Poprawa jakości istniejących obiektów dydaktycznych, społeczno-edukacyjnych, kształcenia praktycznego oraz sportowych w J. L., będących własnością Powiatu J." błędnie poinformował, że środek odwoławczy mu nie przysługuje. Organ powołał się przy tym na Regulamin konkursu, w którym określono, że negatywna ocena projektu uprawnia wnioskodawcę do wniesienia środka odwoławczego, przy czym "negatywna ocena" to sytuacja, w której projekt negatywnie przeszedł którykolwiek z etapów jego oceny. Za taką ocenę projektu nie należy przyjmować sytuacji, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, jednakże ze względu na wyczerpanie alokacji, jego dofinansowanie nie jest możliwe. W takiej sytuacji środek odwoławczy, zgodnie z regulaminem nie przysługuje. Wobec powyższego organ wskazał, że projekt Powiatu J. przeszedł pozytywnie etap oceny formalnej i merytorycznej. Został także oceniony strategicznie. Uzyskał zatem 82 punktu. Jednakże ze względu na wyczerpanie alokacji przewidzianej dla konkursu został umieszczony na liście rezerwowej, czego nie można utożsamiać z jego negatywną oceną. Oznacza to, że wskazana powyżej informacja Instytucji Zarządzającej została udzielona z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji, skoro projektu nie został zakwalifikowany do dofinansowania w ramach prowadzonego konkursu, to w istocie rzeczy pomyślne przejście etapu oceny merytorycznej doprowadziło do oceny negatywnej. Powołano się na art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 84, poz. 712 ze zm.), który stanowi, że umowa o dofinansowanie jest zawierana w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Sąd podkreślił, że pozytywne przejście etapów oceny jest nierozerwalnie związane z zakwalifikowaniem projektu do dofinansowania. Przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje środek odwoławczy stanowi naruszenie bezwzględnie obowiązującego art. 30b ust. 2 tej ustawy. System realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy. Powyższe oznaczało naruszenie prawa w stopniu istotnym i dlatego skarga została uwzględniona. W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa L. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30b ust. 2 i 4, art. 30c ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712). W ramach zarzutu naruszenia przepisów procesowych podniesiono naruszenie art. 134 § 1, art. 144, 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że w sprawie doszło do rozpoznania środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym postanowieniu z dnia 22 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Lu 633/10) przywracając termin do wniesienia skargi przesądził o wyczerpaniu środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013. Oznaczało to, że Sąd w tym postępowaniu zobligowany był do zbadania zgodności z prawem oceny projektu. Chodzi o prawidłowość punktacji przyznanej projektowi. Analiza uzasadnienia nakazuje przyjęcie stanowiska, że ocena projektu nie była przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu. Sąd odniósł się wyłącznie do wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania podano, że naruszenie polegało na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach w związku z faktem badania procedury odwoławczej. Chodzi o to, że rozstrzygnięcie Sądu dotyczyło wyniku procedury odwoławczej a nie wyniku oceny projektu, która była przedmiotem zaskarżenia. Ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu. Podniesiono również brak rozpoznania protestu wniesionego przez Powiat J. w sytuacji gdy kwestia ta została przesądzona powyższym postanowieniem. Sąd ten jest związany tym postanowieniem. Ocena skarżonego orzeczenia wskazuje, że Sąd I instancji rozpoznał skargę na wynik rozpoznania protestu a nie skargę na wynik oceny projektu. Stanowi to naruszenie powołanych przepisów proceduralnych w zakresie braku rozpoznania jej w granicach. W ocenie skarżącego zalecenie Sądu I instancji sprowadza się do nakazu rozpoznania protestu po raz drugi. W tym stanie rzeczy wadliwa ocena doprowadziła do wadliwych wniosków i dlatego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat J. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że skarga nie jest uzasadniona a wydany w sprawie wyrok Sądu I instancji ma swoje uzasadnienie w obowiązującym prawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują art. 134 § 1, art. 144 i 166 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 134 § 1 a więc działania Sądu I instancji z urzędu. Zarzut ten w powiązaniu z powołanymi wyżej przepisami proceduralnymi koncentruje się wokół zagadnienia dotyczącego przedwczesnego rozpoznania skargi. Chodzi o to, że skarga wniesiona przed wyczerpaniem środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu jest niedopuszczalna. W ocenie strony skarżącej naruszenie to miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Należało wobec tego ocenić – czy istniała zależność pomiędzy tymi postępowaniami. Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w powyższych sprawach była więc kwestia charakteru tych postępowań. Zarzut ten należy rozważyć w kategoriach oceny działania Sądu I instancji. Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest przyjęciem przez skarżącą, że obowiązkiem Sądu I instancji było zbadać zgodność z prawem oceny projektu, tj. prawidłowości punktacji przyznanej projektowi w sytuacji wykluczenia możliwości wniesienia środka odwoławczego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tego zagadnienia i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną argumentację w tym przedmiocie. Podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania istota problemu w pierwszej kolejności wynika z prezentowanego przez skarżącą stanowiska o braku możliwości wnoszenia środka odwoławczego od wyniku oceny projektu. Należało zatem w pierwszej kolejności dokonać oceny proceduralnej w zakresie dopuszczalności odwołania i do tego zagadnienia sprowadzone zostało postępowanie, które jest przedmiotem niniejszej oceny. Konsekwencją tego było wydanie postanowienia z dnia 22 października 2010 r. o sygn. akt I SA/Lu 633/10 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi a następnie wydanie zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji o konieczności rozpoznania protestu w zakresie oceny weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny projektu. Niewątpliwie przyjęcie, że stronie środek odwoławczy nie przysługiwałby w przypadku braku zakwalifikowania projektu w ramach konkursu do dofinansowania stanowi naruszenie art. 30b ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej środek odwoławczy w części merytorycznej nie został rozpoznany a niniejsze postępowanie brak ten uzupełnia. Tryb sądowy został uruchomiony w związku z tym, że wnioskodawca projektu domagał się rozpoznania odwołania w zakresie oceny merytorycznej a więc wyniku oceny projektu po myśli art. 30c ust. 1 i 2 powyższej ustawy. Podobny pogląd został już zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 248/10. Sąd w obecnym składnie w pełni podziela pogląd tam wyrażony, że wnioskodawcy projektu w stanie faktycznym sprawy służy środek odwoławczy. Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do twierdzeń naruszenia wymienionych wyżej przepisów procesowych. Podobnie jak też przepisów prawa materialnego. Powołane w skardze przepisy prawa materialnego pozostają w ścisłym związku z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem proceduralnym związanym z trybem odwoławczym i skargowym. Skarga kasacyjna wobec powyższego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.